II SA/Gl 1002/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Protokolant Referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków oddala skargę. Rada Miejska w J. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 , poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1, 5 i 9 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ( Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie miasta J. na okres od dnia [...]r. do dnia [...]r. – stanowiące załącznik do ustawy. W postanowieniach załącznika w pkt 7.2. przewidziano upusty handlowe, zaś w pkt 7.3. wprowadzono regulamin upustów handlowych stosowanych przez Miejskie "A" Sp. z o.o. Uchwałę powyższą doręczono Wojewodzie [...] w dniu [...]r., zaś pismem z dnia [...]r, organ nadzoru powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały – w części dotyczącej zatwierdzenia taryfy, określonej w pkt 7.2. Upusty handlowe oraz pkt 7.3. Regulamin upustów handlowych. Następnie w dniu [...]r. Wojewoda [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, doręczonym w dniu [...]r. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, w części określonej w pkt 7.2. i pkt 7.3. – jako niezgodnej z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę...w zw. z § 4 oraz § 5 rozp. Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ( Dz. U. Nr 127, poz. 886). W uzasadnieniu aktu organ nadzoru przywołał treść przepisów §§ 4 i 5 cyt. rozp. oraz wskazał, że definicję taryfy zawiera przepis art. 2 pkt 12 ustawy, stanowiący, że taryfa to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat oraz warunki ich stosowania. Zdaniem Wojewody, w świetle przywołanej regulacji, brak podstaw prawnych do zamieszczenia w taryfie regulacji określonych w pkt 7.2. oraz pkt 7.3. załącznika do przedmiotowej uchwały, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w tej części. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej w dniu [...]r. Gmina J. domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego jako podjętego bez uzasadnienia prawnego, czym naruszono wymóg art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz z naruszeniem §§ 4 i 5 powołanego wyżej rozp. i wskutek błędnej wykładni art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy i z pominięciem ratio legis ustawy, wyrażonej w art. 1 i 20, w szczególności w zakresie, w jakim ustawa ta ma służyć ochronie interesów odbiorców usług. Zdaniem skarżącej Gminy, zaproponowane upusty należy zakwalifikować jako realizację postulatu § 13 ust. 7 pkt 3 rozp., bowiem regulacja ta uwzględnia zróżnicowanie kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych. Na wezwanie sądu, skarżąca przedłożyła następnie uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie wniesienia skargi. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Zdaniem organu nadzoru, brak bowiem podstaw prawnych do uregulowania w taryfie kwestii upustów cenowych, do stosowania których uprawnione jest przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, zaś uzasadnienie zaskarżonego aktu jest zgodne z wymogami prawa. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej Gminy dodatkowo podniósł, że w świetle treści odpowiedzi na skargę, organ nadzoru nie kwestionuje możliwości stosowania upustów cenowych przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne i w innych przypadkach nie spotkało się to z jego reakcją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, jako że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. W niniejszej sprawie zachodziły bowiem przesłanki prawne do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. – w części określonej w pkt 7.2. oraz 7.3. załącznika do uchwały. Z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, o czym orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno nadto spełniać wymogi z ust. 3 tego przepisu, a więc zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany fakt wydania zaskarżonego aktu w ustawowym terminie. Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu braku uzasadnienia prawnego oraz błędnej wykładni prawa materialnego. Zdaniem składu orzekającego, brak podstaw do uwzględnienia skargi, zaś zawarta w niej argumentacja nie mogła odnieść skutku. Organ nadzoru prawidłowo bowiem powołał i przytoczył treść przepisów prawa materialnego, regulujących tryb i sposób określenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków i na tej podstawie trafnie wywiódł, że brak podstaw prawnych do zamieszczenia w taryfie regulacji w postaci upustów handlowych. Już ze stanowiska skarżącej Gminy wynika niezbicie, że argumentacja prawna przytoczona przez organ nadzoru pozwala na polemikę z poglądu Wojewody, bowiem w przeciwnym wypadku, a więc z braku uzasadnienia prawnego, niemożliwe było podważanie stanowiska organu, którego działanie zaskarżono. Zasadnie wskazał organ nadzoru, że definicję taryfy zawiera przepis art. 2 pkt 12 powołanej wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... Zatem taryfa to zestawienie cen i stawek oraz warunki ich stosowania. Zgodnie z art. 20 ust. 3 tej ustawy, ceny i stawki określone w taryfie są zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Szczegółowe zasady określania taryf reguluje zaś przywołane przez organ nadzoru rozp. Min. Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. W świetle § 2 pkt 9,10 i 11 tegoż rozp., zarówno cena, jak i stawka opłaty abonamentowej, stanowią wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych. Regulacja ta koreluje z treścią §§ 4 i 5 rozp., przywołaną w zaskarżonym akcie. Zatem taryfa zawierać winna cenę i stawkę opłaty abonamentowej, wyrażone w jednostkach pieniężnych. Z kolei zasady wyboru rodzaju i struktury taryfy regulują przepisy §§13 – 15 rozp. Zróżnicowanie cen i stawek opłat możliwe jest zaś jedynie przez podział odbiorców usług na grupy taryfowe oraz wybór rodzaju taryf i odpowiedniej struktury cen i stawek opłat w ramach, określonych w § 14 rozp. Wbrew stanowisku skarżącej Gminy, uwzględnienie zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzaniu ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych, o czym mowa w § 13 ust. 7 pkt 3 rozp., nie może więc stanowić podstawy prawnej do stosowania upustów handlowych w postaci procentowo określonej w stosunku do obowiązującej ceny. Co więcej, wszak taryfa obowiązuje jedynie przez rok. Tymczasem zasady stosowania upustów handlowych dla nowych klientów, nawiązują do okresu wykonania podłączenia ( pkt 7.2.2. załącznika). Zatem czasokres stosowania upustów nie pokrywa się z okresem obowiązywania zatwierdzonej uchwałą taryfy. Wreszcie, godzi się zauważyć, że w przypadku dotychczasowych klientów, do korzystania z upustów zakwalifikowano odbiorców, którzy zwiększą pobór wody ( pkt 7.2.1. załącznika). Tymczasem przepis § 13 ust. 2 pkt 2 cyt. rozp. jednoznacznie nakazuje kalkulowanie i różnicowanie cen i stawek w taki sposób, aby zapewnić motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków. Stąd też wprowadzone zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą "premiowanie" wzrostu zużycia wody, godzi wprost w zasady określania taryf. Wątpliwe jest też działanie w interesie odbiorców usług, a i tak ochrona ich interesów nie może kolidować z zasadą racjonalnego korzystania z wody i ochrony środowiska. Granice swobody w zakresie określania taryf wyznaczają co prawda kryteria ustawowe, lecz także wydany na podstawie ustawy akt wykonawczy w postaci powołanego wyżej rozp., które to akty jednoznacznie nakazują określanie taryfy w jednostkach pieniężnych, a nie procentowo. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne różnicowanie taryf poprzez wprowadzenie kolejnej "podgrupy" odbiorców, uprawnionych do procentowo określonych upustów od cen i stawek, jak to wprowadzono zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą. Rada gminy zatwierdzając taryfy, nie może zatem działać w ramach uznania, skoro materia została uregulowana ustawą i aktem wykonawczym, wydanym z jej upoważnienia, który także określa wzór wniosku o zatwierdzenie taryf, z którego wynika, że taryfa to ceny i stawki, wyrażone w złotych. W konsekwencji, taryfa nie może być określona w sposób procentowy i różnicować odbiorców z tej samej grupy taryfowej, jak to uczyniła Rada Miejska w J. w pkt 7.2. i 7.3. załącznika do uchwały. Zasadnie zatem organ nadzoru dopatrzył się przesłanek ustawowych do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...]r. w tej części z powodu braku podstawy prawnej do zawarcia takiej regulacji w świetle przytoczonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisów prawa. Dla wyniku niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, że w innych przypadkach organ nadzoru nie podjął działań. Przedmiotem kontroli sądowej było bowiem jedynie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, które zdaniem składu orzekającego nie narusza prawa. Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).