II SA/Gl 1006/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D. B. i K. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 64 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 145 z późn. zm.), Starosta [...] odmówił podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego - rowu na nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości M. (gmina C.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 12 listopada 2013 r. skierowanym do Wójta Gminy C., K. B. wniósł o ustalenie, kto odnosi korzyści z rowu przebiegającego przez grunt będący jego własnością. Działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Wójt Gminy C. przekazał wniosek Staroście [...] do załatwienia wedle właściwości. W toku czynności podjętych przez Starostę [...] ustalono, że rów którego właścicielem w obrębie nieruchomości nr [...] jest K. B., biegnie od granicy gmin J. i C. wzdłuż ul. [...] w C., następnie od ul. [...] biegnie po gruntach prywatnych, przecina ul. [...] i uchodzi do rowu melioracyjnego biegnącego wzdłuż ul. [...]. Na początkowym odcinku rów jest utrzymywany we właściwym stanie, na dalszych odcinkach - jest wypłycony, zarośnięty krzakami i wymaga czyszczenia. Zgodnie z oświadczeniem Związku Spółek Wodnych w C. zawartym w piśmie z dnia 27 grudnia 2013 r. nr [...] rów ten nie znajduje się w ewidencji urządzeń melioracyjnych administrowanych przez Gminną Spółkę Wodną w C. W pismach skierowanych do Starosty [...] (pismo z dnia 3 września 2014 r.) oraz do Starosty [...] (z dnia 31 marca 2015 r.) K. B. poinformował, że nie poniósł kosztów związanych z utrzymaniem rowu, a szacunkowy koszt oczyszczenia rowu może wynieść około 4000 zł. Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego - rowu zlokalizowanego m.in. na działce nr [...] w M. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2015 r. ustalono, że przedmiotowy rów jest także odbiornikiem wód opadowych z drogi powiatowej (ul. [...]). W związku z powyższym Starosta [...], jako podmiot odnoszący korzyści z przedmiotowego urządzenia, zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. o wyznaczenie innego organu do załatwienia ww. sprawy. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Starostę [...]. Pismem z dnia 25 lutego 2015 r. Starosta [...] wezwał K. B., do poinformowania, czy od dnia 3 września 2014 r. do dnia otrzymania tego pisma, poniósł jakieś koszty w związku z utrzymywaniem rowu. Pismem z dnia 31 marca 2015 r. K. B. poinformował Starostę [...], że nie poniósł żadnych kosztów związanych z utrzymaniem rowu na jego nieruchomości. Z informacji przekazanych przez Związek Spółek Wodnych w C. wynika, że K. B. nie jest członkiem Gminnej Spółki Wodnej w C. K. B. poinformował, że składki udziałowe opłacane są przez poprzedniego właściciela, tzn. K. B.. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że kwestia obowiązku utrzymywania urządzeń wodnych (którymi są także rowy) normowana jest w dwóch przepisach ustawy Prawo wodne - w art. 64 w stosunku do urządzeń wodnych, oraz w art. 77 w stosunku do węższej grupy urządzeń wodnych jakimi są urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. W prowadzonym postępowaniu ustalono, że rów objęty wnioskiem, nie stanowi urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Tak więc kwestia jego utrzymywania rozpatrywana powinna być na podstawie art. 64, a nie art. 77 Prawa wodnego. W art. 64 ust. 1 Prawa wodnego ustawodawca, odmiennie niż w art. 77, odniósł się do obowiązku utrzymywania pozostałych urządzeń wodnych. Wskazał bowiem, że utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Wyżej cytowany przepis Prawa wodnego nie wskazuje wprost, że obowiązek ten powinien wykonywać właściciel urządzenia. Jednak analiza dalszych zapisów art. 64 wskazuje, że jest to obowiązek jego właściciela. Przepis art. 64 ust. 1a ww. ustawy wskazuje, że w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten kto odnosi z nich korzyści, a ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Tak więc właściciel urządzenia, po wykonaniu prac mających na celu utrzymanie urządzenia we właściwym stanie technicznym i poniesieniu w tym celu określonych kosztów, może wystąpić do organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, o ustalenie i podziału tych kosztów pomiędzy odnoszącymi korzyści z jego właściwego funkcjonowania. Nie stanowią kosztów, w rozumieniu cytowanego przepisu przyszłe, dotychczas nieponiesione i w związku z tym nieokreślone wydatki. W piśmie z dnia 3 września 2015 r. skierowanym do Starosty [...] K. B. poinformował, że nie poniósł żadnych kosztów utrzymania rowu będącego jego własnością. Tak więc skoro ustalono, że właściciel urządzenia nie poniósł żadnych kosztów związanych z jego utrzymaniem, Starosta nie może dokonać podziału kosztów, które nie zostały poniesione. Odwołanie od ww. decyzji złożyli D. B. i K. B. podnosząc, iż wskazane wyżej stanowisko Starosty [...] nie znajduje podstaw w brzmieniu art. 64 ust. 1 i 1a Prawa wodnego. Ich zdaniem z powołanych wyżej przepisów nie wynika by ustalenie i podział kosztów nastąpić mogły jedynie po wykonaniu prac mających na celu utrzymanie urządzenia we właściwym stanie technicznym i poniesieniu w tym celu określonych kosztów. Gdyby możliwość ustalania i podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego ograniczona została jedynie do kosztów już poniesionych (wyłączenie kosztów przyszłych i jeszcze nieponiesionych), to powołany przepis art. 64 ust. 1a Prawa wodnego stanowiłby zapewne o "zwrocie kosztów". Brzmienie przepisu wskazuje na uprawnienie organu do wydania decyzji ustalającej i dzielącej koszty również na przyszłość, co oznacza, że rzeczywiste poniesienie kosztów przez właściciela urządzenia wodnego nie jest warunkiem koniecznym wydania ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego. Następnie organ wskazał, że podziela ustalenia organu I instancji, a w konsekwencji w jego ocenie decyzja, którą Starosta [...] odmówił podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego została wydana zgodnie z art. 64 ust. 1a Prawa wodnego oraz przepisami k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy, przedmiotowy rów nie stanowi urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, więc jego utrzymywanie nie może należeć do spółki wodnej (w niniejszym przypadku do Gminnej Spółki Wodnej w C., co potwierdzają pisma Związku Spółek Wodnych w C. z dnia 27 grudnia 2013 r. i z dnia 12 marca 2015 r.). W związku z powyższym, to na właścicielu urządzenia wodnego ciąży obowiązek jego utrzymywania, a jak wynika z akt sprawy, odwołujący się - współwłaściciel rowu, zlokalizowanego na działce nr [...] w C., nie wykonywał dotychczas ciążącego na nim obowiązku bieżącego utrzymywania tego urządzenia wodnego (zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego), które to, w myśl art. 64 ust. 1 Prawa wodnego, polega na eksploatacji i konserwacji tego urządzenia oraz remontach w celu zachowania jego funkcji. W punkcie I i III uzasadnienia odwołania odwołujący zgadzają się ustaleniami organu I instancji w tym zakresie, tj. że rów objęty postępowaniem jest rowem odwadniającym, prowadzącym wody opadowe z dróg, posesji zabudowanych i gruntów rolnych, który na początkowym odcinku jest utrzymywany we właściwym stanie, lecz na dalszych odcinkach, w tym na działce odwołujących się, jest wypłycony, zarośnięty krzakami i wymaga oczyszczenia. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie brzmienie przepisu art. 64 ust. 1a Prawa wodnego nie potwierdza w sposób jednoznaczny, że decyzja ustalająca i dokonująca podziału kosztów utrzymywania urządzeń wodnych dotyczyć może jedynie kosztów już poniesionych, jednakże orzecznictwo w tej sprawie, szczególnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 624/11, jednoznacznie wskazuje, że koszty te powinny mieć określony wymiar wyrażony w jednostkach pieniężnych i obejmować poniesione już wydatki związane z utrzymaniem urządzenia wodnego. Z pewnością nie stanowią kosztów w rozumieniu cytowanego przepisu przyszłe, dotychczas nieponiesione i w związku z tym - nieokreślone wydatki. Skoro strona, wnioskująca o wydanie decyzji na podstawie art. 64 ust. 1a Prawa wodnego, nie przedstawiła kosztów w sposób prawidłowo określony, to organ nie mógł dokonać podziału kosztów pomiędzy podmioty odnoszące korzyści z przedmiotowego urządzenia wodnego. Również zgodnie z komentarzem do Prawa wodnego (Prawo wodne. Komentarz - redakcja naukowa Bartosz Rakoczy, LEX Wolters Kluwer business. Warszawa 2013 - s. 376) roszczenie, o jakim mowa w art. 64 ust. 1a Prawa wodnego, ograniczone jest jedynie do zwrotu kosztów utrzymania urządzenia wodnego, co również potwierdza konieczność ich wcześniejszego poniesienia. Organ II instancji odniósł się także do sformułowanych w odwołaniu zarzutów proceduralnych uznając je za niezasadne. Pismem z dnia 19 września 2015 r. D. B. i K. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżona decyzja, zdaniem skarżących, narusza prawo oraz ich interes prawny poprzez odmowę dokonania ustalenia i podziału przyszłych kosztów utrzymania rowu znajdującego się na ich nieruchomości, w tym ustalenia osób, które odnoszą korzyść z tego rowu. Taki stan rzeczy stwarza bowiem niepewność, co do tego kto i na jakich zasadach powinien partycypować w tych kosztach. Zaskarżonej decyzji zarzucili, zarzuty te rozszerzając w uzasadnieniu, naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego. Zdaniem skarżących występują bowiem braki w ustaleniach faktycznych spowodowane ograniczeniem postępowania wyjaśniającego do zbadania kwestii dotyczącej poniesionych już kosztów utrzymania urządzenia wodnego (rowu) i zaniechaniem ustalenia okoliczności dotyczących kręgu osób odnoszących korzyści z rowu, jak również ustalenia kosztów, których poniesienie jest niezbędne do utrzymania rowu. Zaskarżonej decyzji zarzucili także naruszenie art. 64 ust. 1 oraz 1a Prawa wodnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenie i podział kosztów utrzymania urządzenia wodnego dotyczyć może tylko i wyłącznie kosztów już poniesionych, co doprowadziło do przyjęcia, że roboty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego muszą być wykonane, środki finansowe wydatkowane, a ponadto brak jest możliwości dokonywania ustalenia i podziału kosztów utrzymania na przyszłość. W uzasadnieniu skarżący podnieśli m.in., przywołując wspierające ich zdaniem orzecznictwo sądowe, iż dokonana przez organy obu instancji błędna wykładnia zwłaszcza przepisu art. 64 ust. 1a Prawa wodnego, polegająca na bezpodstawnym zawężeniu pojęcia kosztów utrzymania urządzenia wodnego do kosztów już poniesionych, spowodowała, że organy te nie dokonały koniecznych ustaleń faktycznych. Zdaniem skarżących w sprawie powinien zostać uwzględniony pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r. dotyczącym charakteru prawnego decyzji o podziale kosztów utrzymania wód. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Decyzja o podziale kosztów utrzymania wód ma charakter abstrakcyjny, ponieważ rozstrzyga o obowiązkach na przyszłość". Stanowisko powyższe potwierdza również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 564/11. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentował ponownie, że utrzymywanie urządzenia wodnego, tj. rowu, zlokalizowanego na działce skarżących, czyli stanowiącego ich własność (co potwierdza również skarżący, m.in. w swoim wniosku, powołując się na przepis art. 64 ust. 1a, w myśl którego taki wniosek może złożyć jedynie właściciel urządzenia wodnego) - należy do ich obowiązków. Organ odwoławczy uważa za bezzasadny również zarzut, że organy zastosowały zwężającą wykładnię przepisu art. 64 ust. 1a Prawa wodnego, zauważając równocześnie brak jakichkolwiek podstaw do wskazanej w skardze wykładni rozszerzającej ten przepis - nie do zaakceptowania jest bowiem żądanie od organu ustalenia przyszłych kosztów utrzymania rowu na działce skarżących (o jakich mowa w art. 64 ust. 1a) poprzez określenie przez organ zakresu prac, niezbędnych do wykonania, ich cen jednostkowych (stawek rynkowych), kosztów całkowitych, a w końcu wskazanie konkretnej wysokości kwoty podlegającej podziałowi. To na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodu wszystkich okoliczności, od zaistnienia których ustawa uzależnia obowiązek ponoszenia kosztów, a na organie administracyjnym jedynie ciężar udowodnienia faktów, istotnych dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 64 ust. 1 Prawa wodnego (stosowanego w sprawie albowiem przedmiotowy rów, jak ustaliły organy a skarżący nie zakwestionował, nie stanowi urządzenia melioracji wodnych szczegółowych) utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Stosownie zaś do ust. 1a przywołanego artykułu w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Podzielić należy w całej rozciągłości tezę organu II instancji, iż wprawdzie brzmienie przepisu art. 64 ust. 1a Prawa wodnego nie wskazuje wprost, że decyzja ustalająca i dokonująca podziału kosztów utrzymywania urządzeń wodnych dotyczyć może jedynie kosztów już poniesionych, jednakże zarówno judykatura jak i wypowiedzi przedstawicieli doktryny jednoznacznie tezę tę formułują. Trafnie organ odwoławczy przywołał w tej mierze prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 624/11, jednoznacznie wskazujący, że koszty utrzymania przedmiotowego urządzenia wodnego powinny mieć określony wymiar wyrażony w jednostkach pieniężnych i obejmować poniesione już wydatki związane z utrzymaniem urządzenia wodnego. Nie stanowią bowiem kosztów w rozumieniu cytowanego przepisu przyszłe, dotychczas nieponiesione i w związku z tym - nieokreślone wydatki. Skoro zatem strona, wnioskująca o wydanie decyzji na podstawie art. 64 ust. 1a Prawa wodnego, nie przedstawiła poniesionych kosztów w sposób prawidłowo określony, to organ nie mógł dokonać podziału kosztów pomiędzy podmioty odnoszące korzyści z przedmiotowego urządzenia wodnego. Trafnie organ odwoławczy przywołał też komentarz do Prawa wodnego pod red. Bartosza Rakoczego, który wbrew twierdzeniom skargi jednoznacznie wskazuje, iż roszczenie, o jakim mowa w art. 64 ust. 1a Prawa wodnego, ograniczone jest jedynie do zwrotu kosztów utrzymania urządzenia wodnego. Podzielając wskazaną powyżej tezę stwierdzić, zdaniem Sądu, należy, że z uwagi na nieponiesienie przez wnioskodawców żadnych kosztów utrzymania rowu, co skarżący jednoznacznie potwierdzają w toku całego postępowania administracyjnego, a także w skardze i dalszym toku postępowania sądowoadministracyjnego niedopuszczalne było ustalenie na dzień wydania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji podmiotów, które w przyszłości partycypować by miały w ich ponoszeniu (np. z uwagi na ich ewentualną zmianę w przyszłości). Takie ustalenie faktyczne według stanu na dzień wydania decyzji, może zostać dokonane przez organ właściwy do wydania decyzji w myśl art. 64 ust 1a Prawa wodnego dopiero wtedy, gdy właściciel przedmiotowego urządzenia wodnego, po poniesieniu kosztów na jego utrzymanie, wystąpi z właściwym wnioskiem i koszty te odpowiednio wykaże. Żaden bowiem przepis nie uprawnia organu do tego by samodzielnie ustalił zakres niezbędnych dla utrzymania rowu robót, ceny materiałów czy robocizny i oszacował przyszłe koszty. W konsekwencji poprawnie organ I instancji odmówił podziału kosztów urządzenia wodnego – rowu na nieruchomości nr [...], prawidłowo w konsekwencji organ odwoławczy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Zarówno postępowanie przed organem I instancji, (co organ odwoławczy szczegółowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), jak też postępowanie odwoławcze zgodne były z wymogami k.p.a., w tym skarżącym, zgodnie z art. 10 k.p.a., zapewniono możliwość czynnego udziału. Zaskarżona decyzja odpowiada nadto art. 107 § 3 k.p.a., zawierając wszystkie wskazane w przepisie tym elementy, w tym klarowne i wnikliwe uzasadnienie faktyczne i prawne. Sąd zauważa, że na rozstrzygnięcie sprawy nie mogły mieć wpływu przywołane w skardze orzeczenia dotyczące kosztów utrzymania wód albowiem dotyczyły one innego zagadnienia prawnego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.