II SA/Gl 1007/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z prowadzonym przez "A" (dalej inwestor, Spółdzielnia) prac dotyczących docieplenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej organ, organ pierwszej instancji) prowadził postępowanie w zakresie zgodności wykonanych prac budowanych z zatwierdzonym projektem budowlanym pn."Termomodernizacja budynku: ocieplenie przegród zewnętrznych z remontem loggii, balkonów oraz kolorystyką elewacji". W ramach tego postępowania po stwierdzeniu odstępstw od zatwierdzonego projektu, po przedłożeniu przez Spółdzielnię wymaganych ocen i opinii, organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał Spółdzielni sporządzenie i przedstawienie w terminie do 30 listopada 2020 r. projektu budowlanego zamiennego termomodernizacji przedmiotowego budynku, uwzględniające zmiany dokonane w trakcie robót. Decyzja ta została utrzymana w mocy po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni, decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. Wobec przedłożenia przez Spółdzielnię żądanego projektu budowlanego zamiennego decyzją nr [...] z dnia [...] r., organ pierwszej instancji, przywołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego "Termomodernizacji budynku (przy ul. [...] w K.): ocieplenie przegród zewnętrznych z remontem loggii, balkonów oraz kolorystyką elewacji". W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie toczyło się w związku z odstąpieniem przez Spółdzielnię od projektu budowlanego w zakresie wykonania fragmentów izolacji cieplnej w obrębie ościeży okiennych z materiału palnego oraz miejscowym użyciu styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną poniżej 25m wysokości przedmiotowego obiektu. Postanowieniem z [...] r., organ nakazał Spółdzielni przedłożenie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń pożarowych, uzgodnionej z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w zakresie wymagań bezpieczeństwa pożarowego wskazanego budynku. Śląski Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w postanowieniu z [...] r., nr [...] zaakceptował zastosowane przez Spółdzielnię rozwiązanie ociepleniowe i zastosowane techniki zamienne. Spółdzielnia przedłożyła również opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z [...] r., w której zaakceptowano zastosowanie styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną przy wykonanej termomodernizacji budynku. Organ przyjął stanowisko rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz fakt zaakceptowania wykonania fragmentów izolacji cieplnej w obrębie ościeży okiennych z materiału palnego jak i miejscowego użycia styropianu jako warstwy wyrównawczej pod wełnę mineralną poniżej 25m wysokości obiektu i wobec powyższego na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowił jak w sentencji. Pismem z dnia 22 maja 2021 r. odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyła A.L. (dalej - skarżąca) domagając się uchylenia powyższej decyzji. Skarżąca wskazała, że użyte do termomodernizacji budynku materiały, m.in. styropian także poza sferą ościeży okiennych oraz powyżej 25m wysokości budynku, co w jej ocenie stanowi realne zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. Decyzją z [...] r. nr [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej organ drugiej instancji, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył obszerne fragmenty przygotowanych w sprawie opinii i ekspertyz. Przyznał, że w toku postępowania skarżąca zawiadomiona pismem z dnia [...] r. o możliwości zapoznania się z dokumentami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego złożyła uwagi do sprawy, akcentując, iż nie zgadza się z przedłożoną ekspertyzą stanu bezpieczeństwa pożarowego. Podkreśliła nadto, że wykonana termomodernizacja nie spełnia norm i nie przynosi spodziewanych efektów termomodernizacyjnych, a stanowi realne zagrożenie dla mieszkańców. Rozpatrując obecnie złożone odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak interesu prawnego. Wskazano, że postępowanie dotyczyło budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz procesu budowlanego - wykonania termomodernizacji budynku. Są to roboty budowlane przeprowadzane w zakresie elementów wspólnych budynku, a adresatem zaskarżonej decyzji jest Spółdzielnia [...] jako zarządca przedmiotowej nieruchomości. Na poparcie swego stanowiska organ odwoławczy przywołał odpowiednie przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Dostrzegając fakt doręczenia przez organ pierwszej instancji zaskarżonej decyzji skarżącej, organ odwoławczy podkreślił, iż było to przejawem grzeczności i poinformowania o sposobie załatwienia sprawy, ale jest to niepoprawna i niewłaściwa praktyka organu, gdyż decyzje administracyjne winny być doręczane wyłącznie stronom postępowania oraz podmiotom uprawnionym do otrzymywania takiej korespondencji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż informowanie osób trzech o sposobie załatwienia sprawy powinno następować w trybie skargowym ujętym w Kodeksie postępowania administracyjnego- art. 227 i następne. Ze względu na brak przymiotu strony postępowania po stronie skarżącej, organ drugiej instancji nie dokonywał merytorycznego badania zaskarżonej decyzji, z uwagi na zaistniałe uchybienia formalne. W skardze złożonej do tutejszego Sądu, skarżąca zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie: - art. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezasadne odmówienie przyznania jej statusu strony w postępowaniu, - art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 200 i art. 209 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie że skarżąca nie posiada własnego zindywidualizowanego interesu prawnego, pomimo że jest właścicielem lokalu, w obrębie którego prowadzono prace budowlane w sposób odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, a nadto z naruszeniem zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego, których niezachowanie grozi bezpośrednio w bezpieczeństwo skarżącej, - art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pozbawienie jej jako współwłaściciela budynku możliwości wykonywania przysługującego jej prawa do ochrony własności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreślając, iż ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji nie można się zgodzić odwołała się do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2019r., sygn. VII SA/Wa 1443/18, w którym wskazano że poszczególni właściciele lokali mają przymiot strony w sprawie, jeżeli spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomościami wspólnymi wykazuje bierność w postępowaniu, kiedy ewidentnie to postępowanie dotyczy interesów prawnych jej członków lub właścicieli lokali. Także z art. 200 Kodeksu cywilnego wynika, że każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną, a w myśl art. 209 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Stanowisko organu zmierzające do pozbawienia jej jako współwłaścicielki budynku wykonywania przysługującego jej konstytucyjnego prawa do ochrony własności poprzez odmowę interesu prawnego w niniejszej sprawie i przyznanie go wyłącznie spółdzielni mieszkaniowej stanowi ewidentne naruszenie podstawowego prawa konstytucyjnego, jakim jest prawo ochrony własności, zgodnie z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. skarżąca podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu była wyłącznie decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., którą organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, z uwagi na brak po stronie odwołującej się przymiotu strony postępowania. Oznacza to, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r. umarzająca postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego "Termomodernizacja budynku: ocieplenie przegród zewnętrznych z remontem loggii, balkonów oraz kolorystyką elewacji" znalazła się poza granicą merytorycznej kontroli. Dokonując kontroli wskazanej powyżej decyzji Sąd stwierdził, iż decyzja ta nie jest zgodna z prawem. Z mocy art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 tego Kodeksu, czyli osoby, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie przed organem pierwszej instancji i wydana w nim decyzja. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu wymienionego powyżej art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do powyższej regulacji stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie i to niezależnie od faktu, czy wnoszący odwołanie brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona odwołaniem została decyzja, której podstawę materialnoprawną stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Poddana kontroli Sądu został decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając kwestię legitymacji do wystąpienia w postępowaniu administracyjnym uprawnionych podmiotów podkreślić trzeba, że działania spółdzielni mieszkaniowej, reprezentowanej w okolicznościach niniejszej sprawy przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej, określonej przez art. 3 ust.2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną własność, może jednak mieć swój własny indywidualny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 729/09). Nie można, jak czyni to organ odwoławczy, wywodzić generalnego wniosku, iż we wszystkich sytuacjach i za wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej działa wspólnota czy jej zarząd. Nie można także automatycznie utożsamiać interesu prawnego spółdzielni mieszkaniowej z interesem poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Problemem w niniejszej sprawie nie jest bowiem adresat decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Należy podzielić stanowisko, że adresatem nakazów związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu. Zgodzić się przy tym trzeba, że kwestionowane prace związane z przeprowadzaną termomodernizacja budynku - tj. ociepleniem przegród zewnętrznych z remontem loggii, balkonów oraz kolorystyką elewacji dotyczyły elementów - części wspólnych budynku. W niniejszej sprawie nie chodzi o kierowanie obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do innego podmiotu, ale o uznanie stroną takiego postępowania także inne podmioty niż zarząd spółdzielni, a mianowicie także właścicielkę wyodrębnionego lokalu mieszkalnego. Właściciel takiego lokalu może wykazać swój własny, indywidualny interes prawny i wówczas nie ma przeszkód by mógł on wystąpić jako strona zainteresowana w takim postępowaniu. Niewątpliwie źle przeprowadzone prace przy ociepleniu budynku, użycie łatwopalnych materiałów będących następstwem odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego może stwarzać bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia lokatorów. Jak wskazała skarżąca, może godzić bezpośrednio w bezpieczeństwo osoby zamieszkującej w przedmiotowym budynku. Niewątpliwie wszystkie kwestie związane z przepisami przeciwpożarowymi i bezpieczeństwem przeciwpożarowym dotyczą tak Spółdzielni mieszkaniowej, jak i każdego z właścicieli lokali mieszkalnych z osobna. Prawidłowe wykonanie robót termomodernizacyjnych i odpowiedni stan wykonanego ocieplania, dotyczącego przecież także logii i balkonów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym jest istotny także z punktu widzenia pojedynczego właściciela odrębnego lokalu mieszkalnego, który niewątpliwie może być bezpośrednio zainteresowany ich wykonaniem zgodnie z obowiązującymi przepisami, normami i zasadami bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stanął na stanowisku, bardzo kategorycznym i nie popartym wyczerpującym i przekonującym uzasadnieniem, że strona skarżąca, będąca właścicielką odrębnego lokalu mieszkalnego w remontowanym budynku położnym przy ulicy [...] w K. nie posiada indywidualnego interesu prawnego by być stroną przedmiotowego postępowania. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia w tym zakresie. W orzecznictwie jak wskazano powyżej dopuszcza się udział właścicieli poszczególnych wyodrębnionych lokali mieszkaniowej jako strony postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy wykażą swój indywidualny interes prawny W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, przyjmując niczym nie poparte stanowisko w zakresie braku przymiotu strony u skarżącej. Przedstawiona powyższej argumentacja przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.