II SA/Gl 1010/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.),, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 maja 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/936/2024/6639 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 8 marca 2024 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 2 maja 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/936/2024/6639, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A. T. (dalej - Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. (dalej - organ I instancji) z dnia 8 marca 2024 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta decyzją z dnia 8 marca 2024 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką G. T.. Organ I instancji uznał, że zachodzi przeszkoda dla przyznania świadczenia opisana w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. - dalej u.ś.r.). Mianowicie w ocenie Prezydenta Miasta, zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad matką, przy właściwej organizacji czynności opiekuńczych, nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia. W odwołaniu z dnia 21 marca 2024 r. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zanegowała rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Zarzuciła organowi I instancji: 1) mającą wpływ na treść zaskarżanego orzeczenia obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegającą na stwierdzeniu, że Wnioskodawczyni wykonuje jedynie czynności polegające na prowadzeniu gospodarstwa domowego, które nie są na tyle absorbujące, żeby uniemożliwiały podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czas; 2) mającą wpływ na treść zaskarżanego orzeczenia obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającą na wydaniu zaskarżanej decyzji w oparciu o wybiórcze, a nie kompleksowe ustalenia w zakresie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w rezultacie niedążeniu do ustalenia przez organ I instancji prawdy obiektywnej; 3) mającą wpływ na treść zaskarżanego orzeczenia obrazę przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia pełnomocnika Wnioskodawczyni i strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Kolegium nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 2 maja 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że z uwagi na treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 z późn. zm.) w sprawie znajduje zastosowanie u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że zakres sprawowanej opieki przez Wnioskodawczynię nad niepełnosprawną matką nie wyklucza podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślono, że podstawą dla przyznania świadczenia jest wykazanie, że wnioskodawca musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy. Negując niemożność podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą wskazano, że jej opieka polega na wspomaganiu matki w czynnościach życia codziennego jak: przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie, wizyty lekarskie, robienie zakupów, pomoc w myciu się, ubieraniu, podawanie leków. Przy czym – zdaniem Kolegium - charakter części z tych zajęć nie wymaga, by były wykonywane codziennie (np. wizyty lekarskie, czy pranie), a czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (sprzątanie, zakupy itp.) podejmowane są przez każdą osobę, która odpowiada za takie prowadzenie gospodarstwa domowego. Z tego też względu, w ocenie organu odwoławczego, zakres opieki jest tego rodzaju, że nie wyklucza podjęcia zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze zatrudnienia, a wskazane czynności opiekuńcze nie powodują, że Wnioskodawczyni musi stale i całodobowo wykonywać przy matce czynności, które wymagają stałej jej obecności i zaangażowania. Mając na uwadze powyższe Kolegium zdecydowało o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze z dnia 12 czerwca 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawczyni zarzucił decyzji Kolegium: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 108 k.p.a poprzez: – brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, – przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, – niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, – nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że zakres opieki, jakiej wymaga matka Skarżącej nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu, bowiem zakres opieki sprawowanej oraz poszczególne czynności przez nią wykonywane nie są na tyle angażujące, by nie mogła ona podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto zawarto wniosek o wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W skardze wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z karty oceny świadczeniobiorcy wg skali Barthel z dnia 27 marca 2024 r. - celem wykazania: stopnia samodzielności matki Skarżącej, konieczności sprawowania nad nią stałej opieki z uwagi na jej niesamodzielność w wykonywaniu czynności dnia codziennego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z przedłożonej karty wynika, że matka Skarżącej nie jest w stanie samodzielnie wykonywać właściwie żadnej czynności dnia codziennego. Oznacza to, że jest ona w pełni zależna od pomocy drugiej osoby. Zwrócono przy tym uwagę, że wykonywane przez Skarżącą czynności opiekuńcze nie są zwykłymi czynnościami osób prowadzących gospodarstwo domowe, bowiem warunkują one jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. Podsumowując pełnomocnik wyraził stanowisko, że opieka wykonywana przez Skarżącą nad niepełnosprawną matką jest opieką stałą i długoterminową, sprawowaną w sposób ciągły i z taką częstotliwością, która stanowi przeszkodę do podjęcia pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a opieką nad niepełnosprawną matką jest bezpośredni i ścisły. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mianowicie organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne z uwagi na to, że Skarżąca – w jego ocenie – dysponuje możliwością podjęcia zatrudnienia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z nim świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Istotne przy tym jest to, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1333/21, Lex nr 3349289). Wypada w tym miejscu wskazać, iż samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (czy orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji) nie przesądza automatycznie, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie. Na tej samej zasadzie należy przyjąć, że orzeczenie to automatycznie nie oznacza istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W tym kontekście w ramach oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotnego znaczenia nabiera zbadanie zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że w ramach tego badania organ nie powinien dokonywać oceny zasadności wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani formułować dodatkowych wymagań jakie spełniać ma niepełnosprawny (np. wymogu, aby był osobą leżącą). W kwestii przywołanego powyżej wymogu zbadania zakresu sprawowanej opieki wskazać należy, że w przepisach u.ś.r. nie zdefiniowano wprost na czym jej sprawowanie miałoby polegać. Niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka taka, aby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała lub długoterminowa. Sprawowana opieka ma być to opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie nie musi to być opieka całodobowa. Nie może też budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń, co jednak, jak już wcześniej wskazano, nie może prowadzić do podważania przez organ, rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie można zatem oprzeć odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stwierdzeniu, że niepełnosprawny nie wymaga opieki, na której konieczność sprawowania wskazał organ wydający orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając to na uwadze przyjąć należy, że Kolegium przedwcześnie przyjęło, że nie istnieje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką. Podnieść należy, że najistotniejszym w sprawie jest to, aby dokonać jak najdokładniejszych ustaleń obrazujących zakres czynności opiekuńczych podejmowanych przez Wnioskodawczynię na rzecz jej matki. Wyrazić należy pogląd, że same czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów itp.), czy nawet dowożenie na wizyty lekarskie mieszczą się w ramach aktywności dnia codziennego i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednak już wspomaganie w czynnościach życia codziennego osoby niepełnosprawnej (pomoc w kąpieli i ubieraniu, załatwianiu potrzeb fizjologicznych) może skutkować koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Do tego może dojść konieczność podejmowania czynności w określonych porach dnia lub odstępach czasu, które warunkowane są rodzajem schorzenia osoby niepełnosprawnej. Stwierdzenie wystąpienia przesłanki dotyczącej rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnia zależy więc od częstotliwości dokonywania czynności, pór dnia, w których muszą być dokonywane oraz wymiaru czasu, jakiego wymaga ich dokonywanie. Nie bez znaczenia jest także to, które z tych czynności niepełnosprawny jest w stanie wykonywać samodzielnie. W tym zakresie jednak organy nie poczyniły wystarczających ustaleń oraz nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego. Mianowicie nie ustalono dokładnie częstotliwości podejmowanych czynności, wymiaru zaangażowanego czasu, czy pór dnia, w których są podejmowane. Ponadto nie sprecyzowano, a jakim zakresie matka Skarżącej jest samodzielna, a w szczególności możliwości poruszania się w obrębie mieszkania. Tu należy zasygnalizować, że w wywiadzie środowiskowym zabrakło jakichkolwiek własnych spostrzeżeń pracownika socjalnego, które są istotą tego rodzaju czynności. Wszystkie te braki nie zostały dostrzeżone przez Kolegium. W konsekwencji organ ten przedwcześnie uznał, że czynności podejmowane przez Skarżącą nie są na tyle angażujące, aby nie mogła ona podjąć choćby częściowego zatrudnienia. W zaistniałej sytuacji, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z póżn. zm. - dalej p.p.s.a.) - organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji dokona niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego związanych z zakresem sprawowanej przez Skarżącą opieki, uwzględniając schorzenia niepełnosprawnej osoby. Organ ustali dobowy wymiar czasu sprawowanej opieki, częstotliwość działań podejmowanych przez Skarżącą w ramach sprawowanej opieki z zaznaczeniem tych czynności, których niepełnosprawna osoba nie byłaby w stanie dokonać samodzielnie bez pomocy Skarżącej lub których dokonanie byłoby znacznie dla niej utrudnione. Następnie organ dokona ponownej oceny wniosku Skarżącej i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, badając czy stan faktyczny sprawy pozwala na przyznanie Skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia, wypowiadając się również w kwestii istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia. Uwzględni również art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, z którego wynika, zdaniem Sądu, możliwość stosowania w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Dlatego też o kosztach postępowania w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Skarżącej w tym zakresie i brakiem żądania Kolegium o przeprowadzenie rozprawy.