II SA/Gl 1016/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" S. A. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w T., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.), nakazał "A" S.A. w T. doprowadzić do stanu pełnej użyteczności pasy przeciwpożarowe oddzielające odcinek linii kolejowej nr [...] przebiegający przez tereny leśne Nadleśnictwa K. położone na terenie Powiatu [...] oraz pasy przeciwpożarowe oddzielające odcinek linii kolejowej nr [...] przebiegający przez tereny leśne Nadleśnictwa K. położone na terenie Powiatu [...] w terminie do 30 czerwca 2012 r. Jako podstawę prawną obowiązku wskazano art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 81, poz. 351 z późn. zm.); § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w związku z art. 4 pkt 7, art. 17 ust. 1 pkt. 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. - Dz. U. 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). W uzasadnieniu organ powołał się na wynik przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych, w toku których stwierdzono brak mineralizacji bruzd pasów przeciwpożarowych wzdłuż ww. wskazanych odcinków linii kolejowej. Powoduje to, że przedmiotowe pasy nie w pełni spełniają swoją rolę polegającą na zabezpieczeniu lasu przed pożarem powstałym w obrębie torowiska, tym samym pasy te nie są w pełni użyteczne. Brak w pełni użytecznego pasa przeciwpożarowego oddzielającego linie kolejowe od terenu leśnego w przypadku powstania pożaru na/ lub przy torowisku stwarza poważne niebezpieczeństwo jego rozprzestrzenienia się na obszary leśne. Wskazał, że stosownie do art. 17 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Zarówno zapisy przywołanego powyżej art. 17 jak również art. 55 ustawy o transporcie kolejowym wskazują na zarządcę infrastruktury kolejowej jako stronę zobowiązaną do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. W odwołaniu od ww. decyzji "A" S.A. w T. podniósł, że w aktualnym stanie prawnym przywołana przez organ I instancji regulacja nie nakłada obowiązków, o których mowa w decyzji. Zdaniem odwołującej się Spółki również ustawa o transporcie kolejowym (art. 55) nie wskazuje podmiotów obowiązanych do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, a jedynie daje zarządcy infrastruktury prawo do urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, jeżeli jest to konieczne dla ochrony linii kolejowych. Nadto, decyzja jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, które to przepisy jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, zaś art. 29 tej ustawy nie zezwala zarządcy infrastruktury na ruch pojazdem silnikowym po lesie. W konsekwencji, zdaniem Spółki, została ona zobowiązana do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie, co skutkuje finansowaniem działań należących do właścicieli lasów. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, z mocy art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi mają obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego i zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i w tym kontekście należy interpretować przepis art. 55 ustawy, przewidujący uprawnienia do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Taki wniosek potwierdza też treść art. 56 ustawy. Stąd też odwołania nie uwzględniono, uznając że Komendant Powiatowy PSP w T. nałożył zaskarżone obowiązki, stosownie do postanowień cytowanych przepisów oraz we właściwy sposób je uzasadnił. W protokole ustaleń z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej PSP w T., jednoznacznie i wyraźnie opisano występujące nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Słusznie uznano, że występują wystarczające podstawy do wydania decyzji administracyjnej, obejmującej konieczność doprowadzenia do stanu pełnej użyteczności pasów przeciwpożarowych w wyznaczonym terminie. W zaistniałej sytuacji, powinny być podjęte jak najszybsze skuteczne działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości, których występowanie stwierdził uprawniony organ ochrony przeciwpożarowej. Pismem z dnia 26 lipca 2012 r. Spółka Akcyjna "A", reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to: – art. 17 i 55 ustawy o transporcie kolejowym, – § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. – art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem pełnomocnik skarżącej Spółki z § 38 ust 2 wyżej cytowanego rozporządzenia MSWiA nie wynika by na Spółce ciążył obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Z przepisu tego wynika jedynie, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonywania i utrzymywania są określone w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. W poprzednio obowiązującym Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i terenów (Dz.U. Nr 80 poz.563) precyzyjnie wskazano podmioty zobowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym właścicieli linii kolejowych. Takich regulacji a tym samym wskazania podmiotu nie zawiera obecnie obowiązujące rozporządzenie. Stanowi ono jedynie, że podmioty te określają odrębne, właściwe ustawy. Jednakże wbrew stanowisku organu wydającego decyzję z przepisów wskazanych w rozporządzeniu ustaw nie wynika, że na skarżącej Spółce ciąży taki obowiązek. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym stanowi generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej, zaś art. 55 ust. 1 ustawy przewiduje jedynie uprawnienie, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, podczas gdy istnienia obowiązków nie można domniemywać. Dodatkowo skarżąca Spółka wskazała, iż pierwszej połowie lipca 2012 r. wykonała obowiązek nałożony wydaną przez organ I instancji decyzją Nr [...], jednakże nadal uważa, że to nie Spółka winna być podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów przeciwpożarowych. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w niniejszej sprawie nie są kwestionowane ustalenia faktyczne organów obydwu instancji, poczynione w oparciu o protokół kontroli z dnia 29 kwietnia 2011 r., w toku której stwierdzono brak odnowienia (zmineralizowania) pasów przeciwpożarowych przy linii kolejowej [...], przebiegającej przez wyliczone w decyzjach obu instancji kompleksy leśne. Przedmiotem kontrowersji pomiędzy skarżącą Spółką a orzekającymi w sprawie organami jest bowiem jedynie to, który podmiot obarczony został w obecnym stanie prawnym obowiązkiem urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie czynnej linii kolejowej. Zdaniem skarżącej Spółki obowiązek ten obciąża właściciela lasu, zdaniem natomiast orzekających w sprawie organów obciąża on zarządców infrastruktury kolejowej. Sąd w całej rozciągłości podziela w tej kwestii pogląd wyrażony przez orzekające w sprawie organy, prawidłowo wskazujące, że obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych obciąża podmioty, o których mowa w art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. 2007, Nr 16, poz. 94 ze zm.). Zważyć w tej mierze należy, że wydane na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002, Nr 147, poz. 1229, z późn. zm.) Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w § 34 ust. 3 wskazywało wprost podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w przypadku linii kolejowych wskazując jako podmiot odpowiedzialny ich właścicieli. Rozporządzenie to jednak, co podnosi jako jeden z argumentów skargi strona skarżąca, utraciło moc obowiązującą, a wydane w jego miejsce nowe rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) nie zawiera już dokonanego wprost wyliczenia, odsyłając w kwestii obowiązku urządzania i utrzymywania pasów bezpośrednio do wyliczonych ustaw, w tym przywołanej wyżej ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.). Z utraty mocy obowiązującej rozporządzenia z 2006 r. skarżąca Spółka wywodzi wniosek, iż zarządca infrastruktury kolejowej nie stanowi już podmiotu odpowiedzialnego za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych skoro ani obecnie obowiązujące rozporządzenie, ani też żaden przepis ustawy "imiennie" go nie wskazuje. Pogląd ten Sąd uważa za nietrafny, ciążący na "A" S.A. obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przy liniach kolejowych wynika bowiem wprost z przepisów ustawy o transporcie kolejowym, do której w tej mierze odsyła rozporządzenie z 2010 r. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy zarządcy i przewoźnicy kolejowi są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m.in. ochronę przeciwpożarową. Ochrona ta obejmuje wszystkie te działania, których podejmowanie w związku z istnieniem linii kolejowych jest konieczne w celu zabezpieczenia zarówno samej linii, jak i terenów przyległych przed zagrożeniem pożarowym. Niewątpliwym jest zatem, że obowiązek sformułowany w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy obejmuje także powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren linia przebiega, również zatem na terenie lasów. Dodatkowym potwierdzeniem obowiązków "A" S.A. (a nie jak twierdzi strona skarżąca ich zaprzeczeniem) jest art. 55 przywołanej ustawy przewidujący w ust. 1 pkt 3, że zarządca linii kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. To dodatkowe uprawnienie, zezwalające w trybie wyjątkowym na naruszenie prawa własności przysługującego właścicielowi gruntu poprzez wejście na jego teren i urządzenie na nim pasów (a następnie ich utrzymywanie) jest kolejnym potwierdzeniem ciążącego na wskazanym w ustawie o transporcie kolejowym zarządcy obowiązku. Oczywistym jest bowiem, że uprawnienia do wejścia na cudzy grunt i urządzania na nim pasów bez zgody właściciela gruntu nie posiadają i nie mogą posiadać podmioty, w przypadku których urządzanie pasów i ich utrzymywanie nie stanowi ich ustawowego zadania. Podkreślenia wymaga nadto, że kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch regulowane są w § 9 rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie zawierającego stosowną delegację art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, w oczywisty sposób przesądzając tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że obowiązki, które reguluje odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś właścicieli lasów, których obowiązki regulowane są innymi aktami prawnymi (ustawą o lasach i wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi). Stanowisko zatem strony skarżącej, zgodnie z którym za podmiot zobowiązany do wykonania pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej, na gruncie ustawy o lasach, uznać należałoby właściciela, bądź zarządcę lasu, nie znajduje umocowania w przepisach prawa i nie zasługuje na akceptację. Wprawdzie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, to jednak wydane na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten bowiem rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie co do zasad jego urządzania w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., wydanym na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w zakresie pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych, o których mowa w § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., kwestia podmiotów obowiązanych do ich wykonania uregulowana została w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i wydanym na jej podstawie przywołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Ustawa ta z oczywistych zaś względów nie nakłada żadnych obowiązków na nieobjętych jej zakresem podmiotowym właścicieli lasów, lecz na zarządców i przewoźników kolejowych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów obydwu instancji, że obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej linii kolejowych spełniane poprzez tworzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych, z mocy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, należą do zarządców infrastruktury kolejowej, zaś właściciele lasów nie mogą przeciwstawić się uprawnieniom zarządców, które wykonywane są w pewnych przypadkach za odszkodowaniem, bądź też na koszt właścicieli lasów. W konsekwencji poprawnie orzekające w sprawie organy oceniły, iż adresatem nakazu wyrażonego w zaskarżonej decyzji winna być, jako osoba prawna, Spółka Akcyjna "A". Zauważyć w tym miejscu należy, choć nie było to podnoszone ani w odwołaniu ani w skardze, że pomimo tej prawidłowej oceny orzekające organy nie ograniczyły się, co zdaniem Sądu należało uczynić, do wskazania jako adresata obowiązku "A" S.A., lecz zbytecznie wskazały nadto konkretny należący do Spółki zakład. Uchybienie to, zdaniem Sądu, nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia, zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, oczywistym jest, że obowiązki z tego tytułu ciążą w istocie na osobie prawnej, czyli "A" S.A. w W. Za nietrafny tym samym uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że uznanie, iż to na "A" S.A. ciążą obowiązki związane z urządzaniem i utrzymywaniem pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej stanowi wykładnię powszechnie przyjętą obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 552/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2011 r.; sygn. akt II SA/Go 647/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 988/11. Nadto, działając z urzędu, sąd administracyjny dopatrzył się nieistotnej dla wyniku sprawy wadliwości w postaci określenia terminu wykonania obowiązku poprzez wskazanie daty, która nie nawiązywała do uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. W niniejszej sprawie ostateczny termin wykonania decyzji ustalono bowiem w decyzji pierwszoinstancyjnej na dzień 30 czerwca 2012 r., w związku zaś z wniesieniem odwołania, zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została dopiero tuż przed jego upływem. Nie tylko jednak kwestia ta nie została podniesiona w skardze lecz jej znaczenie uznać należy za marginalne. Jak bowiem wynika z treści skargi Spółka, w lipcu 2012 r., tj. po wydaniu przez organ II instancji decyzji ostatecznej, obowiązki na nią nałożone wykonała. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.