II SA/Gl 1018/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. K. oraz H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz A. K. i H. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...] r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego wykonania w [...] r. przez E. i J. P. fragmentu ogrodzenia na działce położonej w T. przy ulicy [...] o wysokości od [...] m do [...] m. W toku tego postępowania organ ten postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wykonanej budowy z planem miejscowym, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania terenu oraz szkiców i rysunków obrazujących kształt i wielkość ogrodzenia. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w oparciu o przepis art. 49 b ust. 4 ustawy Prawo budowlane ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę [...] zł. W zażaleniu na to postanowienie E. i J. P. podnieśli, że wysokość ogrodzenia obniżyli do [...] m, stąd ich zdaniem brak jest podstaw do obciążenia ich opłatą legalizacyjną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego przez przeprowadzenie oględzin przez organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu zaś wskazał, że przeprowadzone w dniu [...] r. pomiary ogrodzenia wykonanego z desek wykazały, że jego wysokość nie przekracza [...] m od poziomu terenu inwestorów. Z uwagi na bliskość położenia w stosunku do granicy z działką A. i H. K. słusznie organ pierwszej instancji zakwalifikował je jako ogrodzenie międzysąsiedzkie. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99 organ odwoławczy zauważył, że budowa ogrodzenia międzysąsiedzkiego nieprzekraczającego [...] m nie podlega reglamentacji administracyjnej. Zatem postępowanie w części dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. W następstwie tego rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 105 kpa umorzył postępowanie w sprawie wykonania fragmentu ogrodzenia na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...]. W odwołaniu A. i H. K. zakwestionowali pogląd o bezprzedmiotowości postępowania. Wskazali, że elementy konstrukcji wraz z przepierzeniem z desek nie stanowią ogrodzenia, ale fragment nierozebranego obiektu, w stosunku do którego prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. orzeczono rozbiórkę. Inwestorzy nie wykazali w całości orzeczonego nakazu rozbiórki, co więcej, nie budowali ogrodzenia, lecz obiekt będący dobudową (rozbudową) do istniejącego zakładu stolarskiego. Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 5/06 oddalającym skargę inwestorów na ostateczną decyzję nakazującą rozbiórkę. Zatem fragment konstrukcji tej dobudowy nie może być uznany za ogrodzenie, ponadto w granicy obu działek istnieje już ogrodzenie z siatki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] r. nr [...] z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowe ogrodzenie nie było objęte decyzją z dnia [...] r. nakazującą rozbiórkę konstrukcji stalowej, jak utrzymują odwołujący się. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., którą utrzymana została w mocy decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie rozbiórki, wprost stwierdzono, że nakaz rozbiórki nie dotyczy elementów ogrodzenia o wysokości [...] m. Przeprowadzone zaś pomiary z udziałem A. .K. wykazały, że wysokość ogrodzenia z desek nie przekracza tej wysokości. Zatem istnienie tego ogrodzenia stanowi spór międzysąsiedzki, którego rozstrzygnięcie nie powinno angażować organów administracji. Z uwagi na niewielkie oddalenie tego urządzenia od granicy i istniejące już w granicy ogrodzenie z siatki może powstać różnica zdań, czy w tym przypadku mamy do czynienia z ogrodzeniem międzysąsiedzkim, to jednak – w ocenie organu odwoławczego – dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma to znaczenia, bowiem przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie dokonuje rozróżnienia w tym zakresie. Poza tym przedmiotowe ogrodzenie nie było objęte orzeczonym nakazem rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. i H. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący ponowili argumentację zawartą w odwołaniu akcentując, że ostateczną decyzją nakazano inwestorom rozbiórkę samowolnie wykonanej konstrukcji stalowej stanowiącej rozbudowę istniejącego zakładu stolarskiego. Organ odwoławczy odwołując się do stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., iż decyzja nie dotyczy elementów ogrodzenia o wysokości do [...] m przemilcza, że w sprawie wypowiedział się sąd administracyjny. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 6 października 2006 r. jednoznacznie zakwalifikował wykonane roboty jako dobudowę (nadbudowę) istniejącego zakładu stolarskiego. Nadto Sąd zauważył, że ogrodzenie jako urządzenie budowlane nie pełni żadnej innej funkcji gospodarczej. Wbrew więc wskazaniom zawartym w orzeczeniu sądu administracyjnego organy administracyjne pozostałą część konstrukcji kwalifikują jako ogrodzenie, gdy tymczasem należało je traktować jako fragment rozbudowy istniejącego zakładu stolarskiego. Nawet jednak sporne "ogrodzenie" jest nadal powiązane za pomocą stalowych elementów (wyższych niż [...] m) ze stolarnią i nadal stanowi obiekt przestrzenny. Sposób zaś powiązania całości powoduje, że nie da się całkowicie wyodrębnić samego ogrodzenia ani jako urządzenia budowlanego, ani osobnego obiektu. Skarżący zarzucili również, że przepisy art. 49 b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nie dają organom nadzoru budowlanego prawa do faktycznego zalegalizowania wykonanych robót budowlanych (poprzez odstąpienie od czynności i umorzenie postępowania) w sytuacji, gdy inwestor już w trakcie postępowania dokonał zmian w obiekcie, nie kwalifikujących się do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie znajdując podstaw do autokontroli swego rozstrzygnięcia wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał pogląd, że nakaz rozbiórki konstrukcji stalowej stanowiącej rozbudowę warsztatu stolarskiego został w całości wykonany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2006 r. nie wykluczył, że tylna ściana usytuowana w odległości [...] m od granicy może pełnić również funkcję dodatkowego ogrodzenia. Wobec tego, że inwestorzy w toku postępowania przebudowali ogrodzenie do wysokości nie przekraczającej [...] m, ustały przesłanki merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, stąd postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie do odparcia okazał się zawarty w niej zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a zatem z naruszeniem proceduralnych norm odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego, co zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. W punkcie wyjścia rozważań podzielić należy pogląd organów, że budowa ogrodzeń między działkami sąsiedzkimi oraz ogrodzeń o wysokości do [...] m nie podlega reglamentacji organów administracji. Wykonywanie takich robót nie wymaga bowiem ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi (art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz. U. z 20076 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Słusznie również w tym zakresie organy odwołały się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99 (Dz. U. Nr 16, poz. 214). Jednakże wypowiadając pogląd o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego z urzędu w sprawie "wykonania fragmentu ogrodzenia przez Państwo E. i J. P." na ich działce położonej w T. przy ulicy [...] należało jednoznacznie ustalić, że sprawa ta istotnie dotyczy takiego ogrodzenia, jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zgodzić się trzeba przede wszystkim z zarzutem skarżących, że nie do końca wyjaśniona została kwestia, czy sporny obiekt stanowi część obiektu budowlanego w stosunku do którego prowadzono już postępowanie zakończone prawomocną decyzją o nakazaniu rozbiórki. Obiekt ten, określony w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. jako wiata powstała na skutek rozbudowy istniejącego warsztatu stolarskiego, posiadał konstrukcję stalową o wymiarach [...] m, a jedna ze ścian wypełniona deskami usytuowana była w odległości [...] m od granicy z działką skarżących. W uzasadnieniu tej decyzji organ dodatkowo stwierdził, że wykonana konstrukcja nie stanowi dodatkowego ogrodzenia (w granicy działek istnieje bowiem ogrodzenie z siatki), z drugiej strony wskazał jednak, że decyzja nie dotyczy elementów ogrodzenia o wysokości do [...] m. Jednakże jak słusznie zauważają skarżący, w tamtej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w trakcie kontroli legalności decyzji o rozbiórce. W wyroku z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 5/06 przyjął, że całość przedmiotowego obiektu stanowi konstrukcję przestrzenną i jako dobudowa (rozbudowa) warsztatu stolarskiego jest funkcjonalnie z nim powiązana. Co prawda według oceny prawnej tego Sądu przy granicy działki może istnieć dodatkowe ogrodzenie, wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, jednakże w tamtej sprawie nawet część przedmiotowego obiektu z uwagi na pełniącą funkcję nie mogła zostać potraktowana jako ogrodzenie. Rodzi się więc wątpliwość, czy wykonana została w całości prawomocna decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, stanowiącego w powołanej wyżej sprawie przedmiot postępowania. Temu istotnemu zagadnieniu organy nie poświęciły dostatecznej uwagi i to pomimo tego, że między stronami powstał spór w tym zakresie, czego dowodem jest pismo organu pierwszej instancji do skarżących z dnia [...] r. Zawarty zaś w aktach sprawy przedstawionych Sądowi materiał dowodowy nie pozwala na stanowcze ustalenie, czy inwestorzy wykonali w całości orzeczony nakaz rozbiórki, względnie czy toczyło się postępowanie egzekucyjne i jakim wynikiem się zakończyło. Gdyby okazało się, że stanowiący przedmiot niniejszego postępowania "fragment ogrodzenia" stanowi część obiektu w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, to w rzeczy samej wszczęcie i prowadzenie postępowania byłoby już niedopuszczalne. W takim wypadku zachodziłyby podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie w stosunku do tego obiektu, jednakże z zupełnie odmiennych powodów aniżeli przytoczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia byłaby potrzeba doprowadzenia do wykonania w całości orzeczonej rozbiórki. Nie miałoby więc żadnego znaczenia, że inwestorzy wykonując orzeczony nakaz rozbiórki, pozostawili jedną ze ścian traktując ją jako ogrodzenie po obniżeniu wysokości do [...] m. Ponownie należy wskazać, odwołując się do poglądu wyrażonego przez sąd administracyjny w sprawie II SA/Gl 50/06, że zamiarem inwestorów nie była budowa ogrodzenia przy granicy, lecz dobudowa (rozbudowa) warsztatu stolarskiego. Zgodnie z zasadą poszanowania prawa orzeczony nakaz rozbiórki obiektu winien być wykonany w całości. Gdyby zaś okazało się, że wszczęte postępowanie w sprawie "fragmentu ogrodzenia" dotyczyło obiektu niestanowiacego część dobudowanego (rozbudowanego) obiektu, to decyzja umarzająca postępowanie byłaby przedwczesna. Nie każdy bowiem obiekt przy granicy może zostać uznany za urządzenie budowlane w postaci ogrodzenia w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W zależności od funkcji, formy i konstrukcji oraz użytych materiałów taki obiekt może być budowlą (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), a samowolna realizacja budowli wyklucza legalizację w trybie art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Z przytoczonych względów skarga okazała się usprawiedliwioną, gdyż naruszenie przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego mogło wywrzeć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł więc o uchyleniu kontrolowanych decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do wyniku sprawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (art. 152 P.p.s.a.), zasądzono również od organu odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie zwrot uiszczonego wpisu od skargi, a do tego sprowadzały się koszty poniesione przez skarżących (art. 200 P.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę uzupełni organ materiał dowodowy w zakresie wynikającym ze stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim, biorąc pod uwagę materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy, w której orzeczono rozbiórkę obiektu o wymiarach [...] m, ustali, czy sporny obiekt stanowi część wymienionego obiektu. Prawomocnym może okazać się przeprowadzenie oględzin nieruchomości. Ustalenie, że sporny obiekt jest częścią dobudowanej do warsztatu stolarskiego wiaty oznaczać będzie, że orzeczony nakaz rozbiórki nie został wykonany w całości. Dopiero w takim wypadku zaistnieje podstawa do umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego w stosunku do tego obiektu i uruchomienie postępowania egzekucyjnego na wypadek niewykonania przez zobowiązanych rozbiórki w całości. SW