II SA/Gl 102/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Upomnieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wezwał T. M. do wykonania w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia obowiązku usunięcia dwóch metalowych kontenerów, przybudówki obitej blachą i drewnianego tarasu położonych na działce nr [...] w Z. pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wspomniany obowiązek został nałożony decyzją [...] z dnia [...] r. na T. i A. M. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji, a prawomocnym wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 1081/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną doń skargę. W związku z niewykonaniem w zakreślonym terminie wskazanego wyżej obowiązku w dniu [...]r. PINB w Z. sporządził tytuł wykonawczy nr [...] i opatrzył go klauzulą o skierowaniu do egzekucji. W dacie tej wydał nadto postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Po rozpoznaniu zarzutów T. M. organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uznał je za nieuzasadnione. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uchylił jednak zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż w tytule wykonawczym wskazano nieprawidłową podstawę prawną. Niewłaściwie wskazano bowiem ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), podczas gdy decyzja ustalająca egzekwowany obowiązek oparta została na przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Z kolei postanowieniem z dnia [...]r. nr nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił i przekazał do ponownego rozpoznania postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia. W dniu [...]r. organ egzekucyjny wystawił nowy tytuł wykonawczy nr [...], w którym wskazał akt normatywny stanowiący podstawę do wydania aktu administracyjnego ustalającego egzekwowany obowiązek. Tytuł został sporządzony według urzędowego wzoru TYT - 3 stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1451 z późn zm. ) oraz został opatrzony klauzulą o skierowaniu go do egzekucji. T. M. pismem z dnia [...]r. ponownie wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej podnosząc naruszenie art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 3 i art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., zwanej dalej: u.p.e.a.) poprzez brak doręczenia mu pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, a także pominięcie drugiej osoby zobowiązanej tj. A. M., na którego także nałożony został przedmiotowy obowiązek rozbiórki. Zdaniem strony niejasno sformułowano też w tytule wykonawczym podstawę prawną obowiązku. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] PINB w Z. odrzucił wniesione zarzuty jako bezzasadne. W uzasadnieniu podał, że organ nie miał obowiązku przesyłania zobowiązanemu kolejnego, nowego upomnienia, ponieważ nie zostało wszczęte nowe postępowanie egzekucyjne. Prowadzone postępowanie nie zostało umorzone przez organ wyższej instancji, a jedynie uchylone zostało poprzednie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Nadto tytuł egzekucyjny może obejmować dwie osoby wyłącznie w przypadku małżeństwa, w innych natomiast sytuacjach postępowanie prowadzone jest odrębnie wobec poszczególnych zobowiązanych. W zażaleniu na to postanowienie T. M. domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że pozbawione podstaw prawnych jest prezentowane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko o braku obowiązku przesłania zobowiązanemu kolejnego, nowego upomnienia przed wystawieniem kolejnego, nowego tytułu wykonawczego. W tej kwestii żalący powołał się na brzmienie art. 26 § 5 pkt 1 oraz art. 15 § 1 u.p.e.a. wskazując, że wystawienie nowego tytułu wykonawczego jest równoznaczne z wszczęciem nowej egzekucji i tym samym wymaga uprzedniego przesłania zobowiązanemu nowego upomnienia. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja PINB nakładająca egzekwowany obowiązek została utrzymana w mocy decyzją drugoinstancyjną, a prawomocnym, wskazanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach została również oddalona skarga na tę decyzję. Odnosząc się do zarzutów zażalenia podał, że nie podziela stanowiska zobowiązanego o konieczności doręczenia mu przed wystawieniem nowego tytułu wykonawczego ponownego upomnienia. Zauważył w ślad za organem egzekucyjnym, że postępowanie egzekucyjne nie zostało umorzone, ale jest ono kontynuowane, a tym samym nie było konieczne powtórne stosowanie instytucji upomnienia. Prawidłowo też organ egzekucyjny wystawił dwa tytuły wykonawcze odrębnie na każdego z zobowiązanych. Poprawnie została też wskazana w tytule wykonawczym podstawa prawna nałożenia obowiązku albowiem zastosowanie w sprawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. umożliwiły przepisy ustawy z 1994 r. wobec czego prawidłowym było podanie obu ustaw. Pismem z dnia [...]r. T. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia PINB, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia (ten ostatni wniosek został oddalony postanowieniem Sądu z dnia 22 lutego 2008 r.) . W uzasadnieniu skargi podniósł, że w motywach zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy świadomie unika wskazania, że poprzedni tytuł wykonawczy z dnia [...]r. został uznany za wadliwy postanowieniem organu II instancji z dnia [...]r. Tym samym obecne postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte na podstawie nowego tytułu wykonawczego wystawionego przez PINB w dniu [...]r. Wobec zaś powyższego jako zobowiązany winien zostać ponownie zawiadomiony upomnieniem o zagrożeniu skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dalszej części uzasadnienia skarżący powtórzył argumenty podniesione w zgłoszonych zarzutach i zażaleniu. Nie zgodził się on także z poglądem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że toczące się wcześniej postępowanie egzekucyjne nie zostało umorzone, bowiem - jego zdaniem - uwzględniając wcześniej podniesione zarzuty organ II instancji winien był stosownie do przepisu art. 34 § 4 w zw. z art. 59 § 3 u.p.e.a. uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie egzekucyjne, a nie przekazywać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. To wadliwe rozstrzygniecie sprawia, że organ drugoinstancyjny aktualnie bezzasadnie przyjmuje, iż wcześniejsze postępowanie nie zostało umorzone i jest kontynuowane. Skarżący nadal podtrzymuje także zarzut o niewłaściwym przytoczeniu w tytule wykonawczym dwóch ustaw podczas gdy obowiązek został nałożony jedynie ustawą Prawo budowlane z 1974 r. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zawartych w niej zarzutów wskazał, że instytucja upomnienia ma na celu skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku, bez prowadzenia egzekucji. Przesłanie upomnienia nie stanowi też czynności egzekucyjnej, gdyż dokonywane jest przed wszczęciem egzekucji. W związku z tym uchylenie przez organ odwoławczy postanowień wydanych przez organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie powoduje bezskuteczności poprzedzającego to postępowanie upomnienia. Wskazał wreszcie, że jako organ wyższego stopnia w postępowaniu egzekucyjnym nie nabywa uprawnień organu egzekucyjnego, a jego kompetencje zostały określone w art. 23 § 1 i § 4 u.p.e.a. Powoduje to, że nie mógł postanowić o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, jak argumentował skarżący, gdyż zgodnie z art. 59 u.p.e.a., postanawia o tym organ egzekucyjny, który także postępowania nie umorzył lecz wydał ponowny tytuł egzekucyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia orzeczenie to poprzedzającego wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie zaś do art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji (co miało miejsce w kontrolowanej sprawie) lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej opisanych wyżej obowiązków (wierzycielem) jest stosownie do przepisu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. właściwy do orzekania organ I instancji za wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 4. Wymieniony organ w postępowaniu dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym może wystąpić także w roli organu egzekucyjnego. Zgodnie natomiast z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zaś z art. 26 § 4 u.p.e.a. wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W fazie postępowania egzekucyjnego związanej z wystawieniem i doręczeniem tytułu wykonawczego zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia zarzutów. Wniesione zarzuty oprócz wymogu formalnego, co do terminu ich złożenia (art. 32 w zw. z art. 27 pkt 9 u.p.e.a.) powinny także być oparte na przesłankach określonych w art. 33 u.p.e.a. Przepis ten zawiera taksatywne wyliczenie przesłanek na jakich może być oparty zarzut, co oznacza, że można go wnieść tylko z wymienionych w tym przepisie przyczyn. W kontrolowanej sprawie zobowiązany T. M. swoje zarzuty oparł na przepisie art. 33 pkt 7 u.p.e.a. podnosząc prowadzenie egzekucji bez uprzedniego doręczenia mu upomnienia, a także art. 33 pkt 4 u.p.e.a. z uwagi na nieuwzględnienie w tytule wykonawczym drugiego zobowiązanego (zarzutu tego T. M. nie podtrzymał w wniesionej do Sądu skardze) oraz art. art. 33 pkt 10 w zw. z 27 § 1 pkt 3 z uwagi na wadliwe wskazanie podstawy prawnej obowiązku. Zarzut brak uprzedniego upomnienia uznać należy za chybiony. Jak bowiem wskazano w części E pkt 29 tytułu wykonawczego upomnienie takie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu [...]r. W aktach sprawy znajduje się kopia przesłanego skarżącemu upomnienia wraz ze zwrotnym potwierdzeniem jego odbioru. Bezspornym jest, że opisane upomnienie, jak i doręczone skarżącemu oba tytuły wykonawcze dotyczyły niewykonania przez niego obowiązku nałożonego decyzją PINB w Z. z dnia [...]r., polegającego na usunięciu z działki nr [...] dwóch metalowych kontenerów, przybudówki obitej blachą i drewnianego tarasu. Poza sporem jest także, że w dacie doręczenia skarżącemu upomnienia wskazany w nim obowiązek był od dawna wymagalny. W świetle art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. nie ulega wątpliwości, że postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie obowiązku o charakterze niepieniężnym zostaje wszczęte dopiero z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Ciążący zaś na wierzycielu z mocy art. 15 § 1 u.p.e.a. obowiązek przesłania zobowiązanemu pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego ma miejsce przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, nie stanowiąc tym samym jego części, a jedynie warunkując dopuszczalność jego wszczęcia. Wobec powyższego doręczenie przez organ egzekucyjny zmienionego tytułu wykonawczego nie musi zostać poprzedzone przesłaniem nowego upomnienia, jeśli poprzednio doręczone upomnienie dotyczyło wezwania do wykonania wymagalnego obowiązku tożsamego zarówno pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym. Co do zasady prawidłowo tym samym organ egzekucyjny uznał podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący konieczności powtórnego doręczenia upomnienia za bezzasadny, oraz zasadnie organ wyższego stopnia przekonanie to podzielił. Nietrafnym w świetle art. 27c ustawy był także zarzut, nie podtrzymany już przez skarżącego w skardze, iż tytuł wykonawczy winien zostać łącznie wydany na T. i A. M. albowiem zasada ta, jak słusznie wskazał organ zaskarżony, odnosi się jedynie do małżonków. Podzielić należy także pogląd organu, iż przywołanie w tytule wykonawczym zarówno ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak i tej z 1994 r. nie stanowi wadliwości uzasadniającej potrzebę wyeliminowania tytułu wykonawczego z obrotu prawnego. Bezspornym jest bowiem, iż obowiązek przewidziany decyzją rozbiórkową z dnia [...]r. oparty został na art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zastosowanie owego przepisu możliwe było natomiast w roku 2005, pomimo nie obowiązywania już od lat przywołanej ustawy, jedynie w związku z treścią intertemporalnej normy zawartej w art. 103 ustawy z 1994 r. Przywołanie zatem obydwu ustaw z łączącym je skrótem "w zw." uznać należy w niniejszej sprawie za prawidłowe. Nie można też podzielić zarzutu strony, iż organ nie wskazał konkretnego przepisu ustawy albowiem stosowna rubryka w tytule wykonawczym przewidziana została dla wskazania aktu normatywnego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.