II SA/Gl 102/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi D.H. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr XL/794/2018 w przedmiocie zasad nabywania lokali mieszkalnych przez najemców oraz udzielania bonifikaty od ceny przy sprzedaży 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. D. H. wniosła do tutejszego Sądu skargę na uchwałę Nr XL/794/2018 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych przez najemców oraz udzielania bonifikaty od ceny przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy lub Miasta na prawach powiatu Bielsko-Biała. Domagając się stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 pkt 6 powyższego aktu zarzuciła naruszenie, przy jego podejmowaniu: - art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wprowadzenie do uchwały dodatkowch kryteriów, pozbawiających najemców prawa pierwszeństwa, - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dyskryminację części najemców, którzy ze względu na trudną sytuację finansową pobierali zasiłek mieszkaniowy, - art. 2 Konstytucji RP poprzez zróżnicowanie w uchwale najemców, które to zróżnicowanie nie jest uzasadnione realizacją zasady sprawiedliwości społecznej, - art. 75 Konstytucji RP poprzez uchwalenie przepisów niesprzyjających zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli i nie wspierających działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania, - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nieuprawnioną modyfikację materii ustawowej, podczas gdy przepis umożliwiający Miastu Bielsku-Białej określenie zasad gospodarowania nieruchomościami jest zbiorem reguł postępowania dla organu wykonawczego, ale zasady te nie mogą wkraczać, ani modyfikować materii ustawowej, a jedynie mogą stanowić jej dopełnienie bądź uzupełnienie; zawężając prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Miasto Bielsko-Biała przekroczyło granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uzasadniając swój interes prawny do złożenia skargi stwierdziła, że jest najemcą lokalu mieszkalnego położonego w Bielsku-Białej i legitymuję się umową najmu z Gminą Bielsko-Biała zawartą na czas nieoznaczony. Pismem z dnia 6 lutego 2020 r. została poinformowana o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o nabycie lokalu mieszkalnego. Jako przyczynę odmowy wskazano pobieranie przeze mnie dodatku mieszkaniowego w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wykup mieszkania. Zgodnie z zaskarżonym przepisem uchwały "nie przeznacza się do sprzedaży lokali, których najemcy [...] w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku otrzymywali dodatek mieszkaniowy; mieli umorzone należności z tytułu zaległości czynszowych; posiadali zaległości czynszowe, które przekraczały wysokość 6 miesięcznego czynszu". W ocenie skarżącej doszło tu do naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabywaniu przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Regulacja ustawy jest zupełna - prawo pierwszeństwa lokatorów na podstawie umowy zawartej na czas nieoznaczony. Nie ma prawnych możliwości stawiania takim najemcom jeszcze innych warunków. Ustawa nie kształtuje żadnych innych kryteriów, które winien spełnić najemca, a ustawodawca nie przewidział nigdzie uprawnień dla podmiotów, którym służy prawo własności do mienia publicznego, do stanowienia dodatkowych kryteriów. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionował przede wszystkim legitymację skargową wnoszącej skargę. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. W skardze wniesionej w trybie tej regulacji trzeba dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje np. odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, skarżona uchwała w zakresie § 1 ust. 2 pkt 6 nie pozbawia jej uprawnień wynikających z prawa przysługującego na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Przyznanie przez wskazany przepis pierwszeństwa w nabyciu określonym osobom nie powoduje, że osoby te mają roszczenie o nabycie jakichkolwiek nieruchomości od Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków. Samo pierwszeństwo nie daje bowiem podstaw do wytoczenia powództwa o nakazanie złożenia oświadczenia woli, jeśli właściciel nie wyraża woli zbywania nieruchomości, jak to ma miejsce w sprawie. Tu organ powołał się na liczne orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych. Konstrukcja pierwszeństwa nie jest oparta na uprawnieniu (prawie podmiotowym), z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości, lecz sprowadza się do eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz. Samo złożenie wniosku przez najemcę o wykup, nie powoduje powstania omawianego pierwszeństwa. Żadne uprawnienia skarżącej nie zostały naruszone, gdyż z uwagi na nieprzeznaczenie nieruchomości do zbycia, art. 34 ust. 1 pkt u.g.n. de facto nie znajduje zastosowania. W ocenie organu skarżąca błędnie utożsamia prawo pierwszeństwa ustawowego (wynikające z przepisu art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.) "w przypadku zbywania nieruchomości" przez jednostkę samorządową, z zasadami zbywania lokali w przypadku tzw. pierwszeństwa uznaniowego. Całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi odnosi się do pierwszeństwa ustawowego. Tymczasem, w niniejszej sprawie, lokal wynajmowany przez skarżącą, nie był przeznaczony do zbycia. Gmina nie występowała z tego typu inicjatywą. Skarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 34 ust. 6 u.g.n., reguluje sytuację odmienną, tzn. zasady postępowania w przypadku woli nabycia lokalu mieszkalnego przez najemcę, pomimo niewystępowania przesłanek z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tego aktu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Prawną podstawą wydania zaskarżonej uchwały był art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990). Zgodnie z tym przepisem "wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1 i art. 60 ust. 1". Przedmiotowa uchwała, co słusznie wskazał organ administracji, dotyczy tzw. "pierwszeństwa uznaniowego". Stąd w odpowiedzi na skargę wskazano, że skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa. Jednakże zgodnie z oświadczeniem strony, nie zakwestionowanym przez organ w trakcie rozprawy, to właśnie przepis przedmiotowej uchwały stał się podstawą odmowy wyrażenia zgody przez Prezydenta Miasta Bielska-Białej na zbycie skarżącej lokalu mieszkalnego. Trudno zatem uznać, że nie posiada ona interesu prawnego kwestionowaniu uchwały. Przedmiotem uchwały podejmowanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przyznanie pierwszeństwa w nabyciu lokali. Kwestionowany w skardze przepis dotyczy jednak zupełnie innej kwestii. Otóż Rada Miejska w § 1 ust. 2 uchwały Nr XL/794/2018 określiła, które nieruchomości lokalowe nie będą podlegały zbyciu. Doszło tu zatem do przekroczenia delegacji ustawowej. Sąd, nie będąc związany granicami skargi stwierdził więc nieważność całego ustępu 2 § 1 uchwały regulującego to zagadnienie, jako podjętego bez upoważnienia ustawowego. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.