II SA/Gl 1020/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 3 września 2013 r. K. J. zamieszkała przy ul. [...] w G. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z pismem, w którym domaga się sprawdzenia legalności budynku gospodarczego wzniesionego w P. przez jej brata J. S. Działka, na której wzniesiono budynek stanowi współwłasność jej, brata oraz siostry B. S. Oświadczyła, że nie wyraziła zgody na budowę. Dnia 9 października 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie. W wyniku dokonanych oględzin i po przeprowadzeniu postępowania dowodowego PINB w M. stwierdził, iż budynek wzniesiony przez J. S. (nazywanego w dalszej części uzasadnienia również "skarżącym") w P. na działce o numerze ewidencyjnym [...] stanowi samowolę budowlaną. Został wzniesiony co prawda w oparciu o zgłoszenie budowy dokonane przez inwestora dnia 16 sierpnia 2011 r. jednakże nie odpowiada on podanym tam parametrom. Przede wszystkim budynek ma powierzchnię 30,2 m2. Jego wzniesienie wymagało zatem pozwolenia na budowę. Organ stwierdził jednak, iż istnieje możliwość legalizacji i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych (w istocie już wykonanych) oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia do dnia 15 marca 2014 r.: - projektu budowlanego zamiennego budynku zlokalizowanego w P. na działce o numerze ewidencyjnym [...], - zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Z. o zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją ustalającą warunki zabudowy, - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wraz z projektem zagospodarowania działki, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oceny technicznej wykonanych robót. Tego samego dnia do Burmistrza Miasta i Gminy Z. wpłynęło pismo K. J., w którym oświadczyła, iż nie udzielała bratu J. S. żadnego pełnomocnictwa do dysponowania jej udziałem w działce o numerze ewidencyjnym [...] na cele budowlane. J. S. pismem z dnia 5 lutego 2014 r. zwrócił się do PINB w M. o podanie wysokości opłaty legalizacyjnej. Kolejnego zaś dnia do organu wpłynęło pismo K. J., w którym ponownie informuje, iż nie udzielała bratu pełnomocnictwa do "rozporządzania" jej udziałem w nieruchomości na cele budowlane. W związku z niezrealizowaniem obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] r. PINB w M. decyzją z dnia [...] r. [...] nakazał J. S. rozbiórkę spornego budynku. W uzasadnieniu podniósł, iż w jego ocenie legalizacja budynku jest możliwa. Jednakże brak wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r. obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. W aktach sprawy znajduje się "Opinia techniczna" (w istocie jednostronicowa notatka), sporządzona przez W. Z., uprawnionego w specjalności architektonicznej i kontrolno-budowlanej, zgodnie z którą możliwa jest częściowa rozbiórka budynku, którego dotyczy postępowanie, w ten sposób, aby spełnił on wymagania wynikające ze zgłoszenia dokonanego dnia 16 sierpnia 2011 r. Od decyzji PINB odwołanie złożył J. S. reprezentowany przez radcę prawnego R. P. Zarzucił on organowi I instancji: - naruszenie art 48 i art. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) polegające na zastosowaniu przez organ środka najbardziej represyjnego, polegającego na nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, - naruszenie art. 7, 8, 9, 77, 80 i 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – w dalszej części "K.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy a w szczególności nie przeprowadzenie dowodu z opinii specjalistycznej na okoliczność możliwości częściowej rozbiórki budynku, - naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji dlaczego został orzeczony nakaz rozbiórki całości budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Uznał, iż organ I instancji w sposób prawidłowy i w istocie bezsporny ustalił, że budynek został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Prawidłowo również zastosował sankcję z tytułu nieprzedłożenia przez inwestora dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Odniósł się również obszernie do podniesionej przez skarżącego możliwości częściowej rozbiórki obiektu budowlanego. Stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie częściowa rozbiórka obiektu budowlanego nie jest możliwa. Wskazał wreszcie, iż J. S. nie może dysponować nieruchomością na cele budowlane, gdyż jedna ze współwłaścicielek wyraża sprzeciw nie tylko wobec legalizacji, ale istnienia spornego budynku. Skargę na decyzję organu II instancji złożył J. S. reprezentowany przez radcę prawnego R. P. Domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, wstrzymania wykonania decyzji i zwrotu kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych zarzucił [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie: - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącemu i jego pełnomocnikowi zapoznania się z zebranym materiałem procesowym oraz wypowiedzenia się w sprawie, - art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi tylko skarżącemu, - art. 7, 8, 9, 77, 80 K.p.a. poprzez niedokonanie przez organ II instancji wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, - art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodu z opinii specjalistycznej na okoliczność możliwości częściowej rozbiórki budynku, - art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wystąpienie przewidzianych w tym przepisie przesłanek winno skutkować wydaniem nakazu rozbiórki całego obiektu budowlanego a nie jego części, - art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie środka proporcjonalnego do naruszenia. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Uczestniczka postępowania K. J. dnia 23 grudnia 2014 r. złożyła dodatkowe pismo, w którym potwierdza, iż J. S. nie miał prawa dysponować jej udziałem w nieruchomości, na której został wybudowany sporny budynek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jeśli bowiem budowa: - jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych nakazując (w drodze postanowienia) między innymi przedstawienie, w wyznaczonym terminie (art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane): 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Złożenie przez inwestora powyższej dokumentacji umożliwia kontynuowanie procedury legalizacyjnej. Jeśli jednak to nie nastąpi (art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) zastosowanie znajduje ustęp 1 tego przepisu, czyli właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż postępowanie organów było prawidłowe a podjęte rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Przede wszystkim poza sporem jest, iż budynek będący przedmiotem postępowania powstał w ramach samowoli budowlanej. Inwestor dokonał co prawda zgłoszenia budowy, ale wzniesiony budynek ma powierzchnię przekraczającą 25 m2, zatem jego wzniesienie wymagało, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy §rawo budowlane pozwolenia na budowę. Kwestia powyższa nie jest kwestionowana przez skarżącego. Po stwierdzeniu samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego podjął działania w celu legalizacji samowoli. Dlatego zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż skarżący takiego oświadczenia nie mógł złożyć ze względu na brak zgody jednej ze współwłaścicielek nieruchomości. Zatem po upływie terminu określonego w postanowieniu PINB w M. był zobowiązany do zastosowania instrumentu przewidzianego w art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego możliwości "zmniejszenia" powierzchni budynku poprzez jego częściową rozbiórkę skład orzekający stwierdza, iż w rozpatrywanej sprawie takie działanie nie jest możliwe. Przede wszystkim sporny budynek nie ma wyodrębnionej części nadającej się do rozbiórki. Jak podnosi się w orzecznictwie "nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Użyte bowiem w art. 48 p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego" (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. II SA/Rz 382/14 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. (sygn. VII SA/Wa 2066/13) stwierdził, że "użyte w art. 48 p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego". Niezależnie od powyższego Sąd uznaje, iż proponowana przez inwestora "częściowa rozbiórka" budynku była by w istocie przebudową budynku wzniesionego w ramach samowoli budowlanej. A takie działanie, w ocenie Sądu, nie jest w świetle obowiązującego prawa dopuszczalne. Nie znajdzie tu bowiem zastosowania rozwiązanie przewidujące sanujące istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca nie przewidział bowiem "istotnych odstępstw" w przypadku budynków wzniesionych na podstawie zgłoszenia budowy (robót budowlanych). Reasumując należy stwierdzić, iż organ nadzoru budowlanego w rozpatrywanej sprawie nie tylko mógł, ale musiał orzec nakaz rozbiórki budynku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie mogą one stanowić podstawy wzruszenia decyzji organu II instancji. Fatycznie okoliczność, iż o wydaniu decyzji nie został powiadomiony pełnomocnik skarżącego. Uchybienie to jednak nie miał wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy, gdyż nie uniemożliwił skarżącemu domagania się kontroli rozstrzygnięcia organu przez sąd administracyjny. Zarzuty skarżącego dotyczące postępowania dowodowego w ocenie Sądu są nieuzasadnione. Organ II instancji opierając się na materiale dowodowym zebranym przez PINB w M., w sposób wnikliwy przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Ustalenie, czy możliwe jest zastosowanie "częściowej rozbiórki" budynku nie wymagało opinii specjalistycznej przynajmniej z dwóch powodów. Pierwszy został przedstawiony wyżej. Brak bowiem części budynku, która mogła by podlegać rozbiórce. Drugi argument wynika wprost z przepisów prawa. Skoro w odniesieniu do budowy dokonanej na podstawie zgłoszenia nie występuje możliwość likwidacji "istotnych odstępstw" to brak było procedur, które mogły by uwzględnić propozycję inwestora. Powyższe okoliczności wskazują, iż podniesione w skardze zarzuty nie były zasadne. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.