II SA/Gl 1026/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 29 października 2014 r. nr XL/838/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej podjęła w dniu 29 października 2014 r. uchwałę nr XL/838/14 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowa Górnicza dla terenów położonych wokół zbiornika "Kuźnica Warężyńska", stwierdzając zgodność z ustaleniami II edycji studium, zatwierdzonego uchwałą Nr XXIII/374/08 z dnia 30 stycznia 2008 r. Pismem z dnia 18 lipca 2016 r., doręczonym organowi w dniu 20 lipca 2016 r. skarżący M.O. jako właściciel nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w Dąbrowie Górniczej, wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wprowadzeniu ograniczeń w użytkowaniu części powyższych działek w pasie przyległym do istniejącej zabudowy wzdłuż drogi publicznej. Zdaniem skarżącego, uchwała w tym zakresie narusza art. 31 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 140 i art. 251 kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, art. 6 i art. 17 pkt 5 i art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, że nabył przedmiotową nieruchomość pod rządami planu miejscowego z dnia 19 grudnia 2001 r. nr L/888/2001, przeznaczającego część działki nr [...] pod zabudowę (symbol planu MnU). Dla działki nr [...] Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego. Jednakże wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały, utracił prawo zabudowy nieruchomości, bowiem wprowadzanie przeznaczenia rolnego – 22R na całym obszarze, uniemożliwia lokalizację zabudowy mieszkaniowej i podział części, przylegającej do drogi publicznej. Pomijając istniejącą punktową zabudowę wzdłuż tej drogi, Rada Miejska nie uwzględniła wymagań ładu przestrzennego, jednocześnie ograniczając bez uzasadnionej przyczyny prawo własności na terenach wyposażonych w infrastrukturę techniczną i pozbawiając go możliwości zamieszkiwania na zakupionej nieruchomości. Uchwalony plan nie przewiduje też żadnej formy rekompensaty z powodu spadku wartości gruntu wskutek ustaleń nowego planu. Organ gminy nie wyważył, także interesu publicznego i obywateli, naruszając granicę władztwa planistycznego. Powołując się na brak odpowiedzi organu, pismem z dnia 16 września 2016 r., nadanym za pośrednictwem poczty w dniu 19 września 2016 r. M.O. wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie określającym przeznaczenie jego nieruchomości w części przylegającej do istniejącej zabudowy wzdłuż drogi publicznej. Skarżący ponowił zarzuty i argumentację, zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, które okazało się bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, realizacji roszczeń finansowych służy przepis art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Stąd też brak interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Organ wyjaśnił, że w toku procedury planistycznej została sporządzona prognoza skutków finansowych uchwalenia planu, lecz nie stanowi ona części planu. Zgodnie z ustaleniami studium, działki skarżącego przeznaczone są pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zabudowy związanej z rolnictwem, dla których zakazuje się lokalizacji nowej funkcji mieszkaniowej. Podstawą wprowadzenia ograniczeń zabudowy była analiza ekofizjograficzna z 2003 r., zgodnie z którą na obszarach, gdzie poziom wód gruntowych zalega płycej niż 1m, nie powinno wprowadzać się zabudowy. Na takim zaś poziomie położona jest nieruchomość skarżącego zgodnie z dołączoną mapą studium i opracowaniem w części "Hydrografia", na których oznaczono przedmiotowe działki. Tymczasem plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Zatem niezgodne z prawem byłoby ustanowienie w planie dla nieruchomości skarżącego funkcji mieszkalnej. Wreszcie, podniesiono że skarżący nie złożył uwag do projektu planu. W kolejnym piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r. pełnomocnik organu powołując się na dołączony wyrys ze studium z oznaczeniem działek skarżącego, podniósł że w studium działki te przeznaczone są pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem zabudowy związanej z rolnictwem, dla których ustalono zakaz lokalizacji nowej funkcji mieszkaniowej (oznaczenie E3R). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Skarżący jako właściciel nieruchomości, położonej na terenie zaskarżonego planu miejscowego jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi, bowiem kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Przed wniesieniem skargi dopełnił też wymogu uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, na które nie udzielono mu odpowiedzi, zaś skargę wniesiono w terminie 60 dni od doręczenia wezwania. Zatem skarga jako wniesiona w terminie przez uprawniony podmiot po uprzednim wezwaniu organu, którego działanie zaskarżono, podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zdaniem sądu administracyjnego, naruszenie interesu prawnego skarżącego, który wskutek ustaleń planu miejscowego został pozbawiony prawa zabudowy części nieruchomości, nastąpiło jednak w zgodzie z obiektywnie pojętym porządkiem prawnym. Z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej, nieważność uchwały w przedmiocie planu miejscowego w całości lub w części, powoduje naruszenie zasad jego sporządzania, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów gminy w tym zakresie (wg stanu prawnego z daty podjęcia zaskarżonego aktu). Tymczasem sądowa kontrola, sprawowana na podstawie stanu prawnego, obowiązującego w dacie uchwalenia kwestionowanej uchwały – w zakresie, jakim narusza interes prawny skarżącego, a więc co do ustaleń, dotyczących jego nieruchomości, składającej się z dwóch wyżej opisanych działek, nie dała podstawy do uwzględnienia skargi w drodze wyeliminowania części uchwały, odnoszącej się do tej nieruchomości. Z mocy art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu... wyżej powołanej, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tymczasem to właśnie zapisy studium, przywołanego w zaskarżonym akcie (II edycja z 2008 r.), wykluczają możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie. Tego rodzaju zakaz, stanowiący ograniczenie w użytkowaniu nieruchomości skarżącego, ma zaś uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy. Mianowicie, organ gminy wykazał, że teren ten z uwagi na płytki poziom wód gruntowych (powyżej 1m), nie powinien być przeznaczony do tego rodzaju zabudowy. Fakt ten wykazał organ w oparciu o dołączony do odpowiedzi na skargę i dodatkowo do pisma z dnia 23 stycznia 2014 r. wyrys ze studium oraz opracowanie ekofizjograficzne w części "Hydrografia" z oznaczeniem przedmiotowych działek. Zatem analiza ekofizjograficzna w zakresie płytkiego zalegania wód gruntowych stanowiła uzasadniony powód ograniczenia zabudowy na tym terenie. W takich okolicznościach faktycznych brak podstaw do ferowania zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego – poprzez dowolność zapisów planu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, szczególne warunki zagospodarowania terenu stanowią obligatoryjny element planu. Oznacza to, że w razie wystąpienia przeszkód naturalnych, stwarzających zagrożenie dla mienia, rada gminy ma obowiązek wprowadzenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Dodać też należy, że na przedmiotowym terenie zakaz zabudowy dotyczy jedynie zabudowy mieszkaniowej. Nie jest to zakaz bezwzględny, bowiem możliwa jest zabudowa gospodarcza, związana z podstawową funkcją, a mianowicie przeznaczeniem rolniczym terenu (§ 12 uchwały). Istotny jest też fakt, że działki skarżącego nie zostały do tej pory zabudowane, mimo takiej możliwości, wynikającej z legitymowania się decyzją o warunkach zabudowy dla działki na której brak było uprzednio planu miejscowego oraz przeznaczenia części drugiej działki pod zabudowę pod rządami uprzednio obowiązującego planu, co wynika z mapy, dołączonej do skargi. Skoro zatem skarżący do tej pory nie skorzystał z możliwości zabudowy nieruchomości, brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia istoty prawa własności – poprzez nieuwzględnienie stanu zagospodarowania jego nieruchomości. Nadto, zarówno ustalenia planu z 2001 r., jak i decyzji o warunkach zabudowy z [...] r., dotyczyły sytuacji poprzedniej. Dopiero studium z 2008 r. uwzględnia analizę ekofizjograficzną z 2003 r. oraz wynikający z niej stan wód gruntowych. Doszło zatem do ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, wymuszających ograniczenie prawa zabudowy. Nie ma zatem znaczenia fakt, że działki skarżącego przylegają do drogi publicznej i są wyposażone w infrastrukturę techniczną, a w sąsiedztwie jednej z działek skarżącego znajduje się nieliczna zabudowa, co dokumentuje dołączona do skargi mapa. Co do zasady, są to tereny niezabudowane, położone nieopodal zbiornika wodnego. Już sama nazwa ulicy, przy której położone są działki skarżącego (ul. [...]) ze zbiornikiem wodnym po drugiej stronie, sugeruje że jest to teren podmokły, stwarzający zagrożenie dla mienia. Z istoty taki teren nie powinien być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, nawet jeżeli taka jest wola właściciela. Zatem naruszenie prawa własności, podlegającego ochronie z mocy art. 31 i art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 i art. 251 kodeksu cywilnego, a także art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 oraz art. 6 ustawy o planowaniu..., było uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy, co wykazano w dokumentacji planistycznej. Wbrew zarzutom skarżącego, nie doszło też do naruszenia procedury planistycznej. Na użytek tego postępowania sporządzono bowiem wymaganą prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5 ustawy). Jednak z mocy art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, obligatoryjny element planu stanowi jedynie opłata planistyczna, o której mowa w art. 36 ust. 4. Spory na tle obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia, bądź zmiany planu miejscowego, podlegają zaś rozstrzygnięciu przez sąd powszechny (art. 37 ust. 10 w zw. z art. 36 ust. 1-3 i ust. 5 ustawy). Oznacza to brak podstawy prawnej do zawarcia w planie miejscowym zapisów w tym zakresie w świetle art. 15 ust. 2 ustawy. Działając z urzędu sąd administracyjny nie stwierdził też innego istotnego naruszenia procedury planistycznej, o której mowa w art. 17 ustawy – w zakresie, jakim dotyczy to nieruchomości skarżącego. Przedstawione akta dokumentują dokonanie przez właściwe organy wymaganych ogłoszeń i obwieszczeń oraz uzyskanie opinii i uzgodnień. Z mocy art. 3 ust. 1 ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do jej zadań własnych. Jej obowiązkiem jest uwzględnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy). W niniejszej sprawie Gmina wykazała zaś konieczność ograniczenia prawa zabudowy nieruchomości skarżącego z uwagi na jej położenie i poziom wód gruntowych. Z uwagi na fakt, że do tej pory są to działki niezabudowane, w ocenie sądu brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia istoty prawa własności i przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego. Zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). ec