II SA/Gl 103/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 6 lipca 2015 r. D. K. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych na stanowiącej własność K. Z. działce nr [...] w L. Zdaniem wnioskodawczyni K. Z. do istniejącego ogrodzenia o konstrukcji murowanej dobudowuje bowiem ściany, czyniąc to bez zgody D. K., będącej współwłaścicielką sąsiedniej nieruchomości. W ocenie wnioskodawczyni prowadzone roboty budowlane doprowadzą do zacienienia jej budynku mieszkalnego. Pismem z dnia 8 października 2015 roku organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy na działce nr [...] w L. Podczas oględzin, jakie miały miejsce w dniu 26 października 2015 r., organ pierwszej instancji ustalił, że do istniejącego garażu dobudowywany jest budynek gospodarczy. Budynek ten, o wymiarach 6 m x 8 m, budowany jest na bazie ściany garażu, wykonanej z kamienia wapiennego, oraz na bazie istniejącej ściany, znajdującej się w granicy z działką o numerze ewidencyjnym [...], a wykonanej z cegły cementowej. Aktualnie budowane ściany przedmiotowego budynku (czyli ściana wschodnia i południowa), wykonywane są z pustaka żużlowego. Stopień zaawansowania budowy przedstawiono na dokumentacji fotograficznej. S. Z., pełnomocnik K. Z., złożył ustne oświadczenie do protokołu, że przedmiotowy budynek powstaje bez uzyskania pozwolenia na budowę, w miejscu rozebranego około 3-4 lat temu budynku gospodarczego. Garaż w 2010 r. został przebudowany w zakresie przemurowania ściany południowej oraz wykonania nowego stropu, bez uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu 29 października 2015 r. K. Z. przekazała pisemne oświadczenie, iż budynki na działce nr [...] otrzymała w drodze dziedziczenia po rodzicach. Budynki wybudowali dziadek i babcia w latach 60-tych ubiegłego wieku. Pismem z dnia 30 października 2015 r. PINB w B. zawiadomił strony o wyodrębnieniu postępowań: [...] w sprawie przebudowy garażu na działce numer [...] w L., [...] w sprawie rozbudowy powyższego garażu o część gospodarczą. W dniu 26 listopada 2015 r. K. Z. zawiadomiła PINB w B. o rozbiórce obiektu w zakresie samowolnych robót budowlanych. W wyniku przeprowadzonych w dniu 19 lutego 2016 r. oględzin organ pierwszej instancji ustalił, że istotnie rozebrano elementy budynku gospodarczego, t.j. ścianę z pustaków żwirowych (wschodnią). Ściana przy granicy oraz fundament stanowią zaś pozostałość po poprzednio częściowo rozebranym budynku gospodarczym, pierwotnie zlokalizowanym w tym miejscu. Ściana zachodnia (wykonana z kamienia) stanowi element budynku garażowego, stanowiącego przedmiot odrębnego postępowania. Pismem z dnia 29 lutego 2016 r. Starosta [...] wskazał, iż w zasobach archiwalnych starostwa nie ma dokumentacji dotyczącej pozwoleń na budowę z lat 1960-1969. Pismem z dnia 26 lutego 2016 r. Burmistrz Miasta S. wskazał, że w latach 1960-1969 Urząd Miasta S. nie istniał, zatem nie ma możliwości odszukania pozwoleń na budowę. Pismem z dnia 27 maja 2016 r. Starosta Powiatu [...] wskazał, iż starostwo przechowuje rejestry oraz projekty budowlane wyłącznie z okresu od września 1990 roku do grudnia 1998 r. Pismem z dnia 4 lipca 2016 r. Prezydent Miasta Z. wskazał, iż w zasobach archiwalnych urzędu nie ma rejestrów pozwoleń na budowę z lat 1960-1969, wydanych dla gminy S. Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. Archiwum Państwowe wskazało, iż nie przechowuje rejestrów wydanych pozwoleń na budowę z lat 1960-1969. W dniu 3 czerwca 2016 r. PINB w B. przeprowadził ponowne oględziny, podczas których D. K. oświadczyła, że inwestorka nie rozebrała jeszcze wylewki cementowej i muru fundamentowego od strony wschodniej na wysokości od gruntu przyległego do posadzki. K. Z. oświadczyła w tej mierze, że przedmiotowy mur o wysokości około 40 centymetrów od poziomu gruntu stanowi pozostałość po ścianie elewacji wschodniej starego budynku gospodarczego. Nie była to część odbudowana. W dniu 8 lipca 2016 r. K. Z. przekazała ekspertyzę techniczną pozostałych ścian po budynku gospodarczym, autorstwa M. J., sporządzoną w czerwcu 2016 r., z zapisów której wynika, że pozostawiony fragment ściany, o którym mowa powyżej, to część budowli, wykonanej z kamienia typu piaskowiec na zaprawie cementowo-piaskowej, charakterystycznej dla lat sześćdziesiątych i wcześniejszych ubiegłego wieku. Decyzją numer [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., PINB w B. umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy garażu o część gospodarczą na działce o numerze ewidencyjnym [...] w L. Wskazał, iż przedmiotowe roboty zrealizowano bez uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Jednakże w toku niniejszego postępowania inwestor uchylił skutki samowoli dokonując rozbiórki odbudowanych elementów obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. K., podnosząc, iż K. Z. "prowadziła samowolę budowlaną w mojej granicy na długości ok 11 metrów i wysokości 3 metry, dlatego nie robiła tego zgodnie z prawem i nie wnosiła o pozwolenie ponieważ: nikt by jej nie wydał zezwolenia na rozbudowę z dwóch ścian w granicy, które służyły za ogrodzenie (czyli z kamienia i cegły) (...). I nie było tam wylewek oraz ścian. A ogrodzenie miała obniżyć - a nie uczyniła tego przez ok. 17 lat." Ponadto skarżąca wskazała, że przedmiotem postępowania jest budowa, a nie rozbudowa. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podkreślił, że w jego ocenie stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe i zapadło w wyniku należytego rozpatrzenia materiałów sprawy. W pierwszej kolejności, organ odwoławczy zweryfikował, czy substancja pierwotna budynku gospodarczego z lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku oraz aktualnie realizowane przez inwestora roboty budowlane, stanowią samowolę budowlaną. Ocena powyższego wymagała również dokonania kwalifikacji prawnej wykonanych prac. Analizując kwestię legalności przedmiotowego budynku gospodarczego, na bazie dwóch ścian którego dokonano rozbudowy, wskazać należy, iż pierwotnie powstał on przed 1969 r., na co wskazuje pisemne oświadczenie z dnia 29 października 2015 r. K. Z. oraz ekspertyza techniczna autorstwa M. J. Budowa takiego obiektu przed 1969 r. wymagała pozwolenia na budowę, jednakże po tylu latach nie można następczyni prawnej inwestorów przypisać działania w warunkach samowoli budowlanej. Organ pierwszej instancji wystąpił bowiem do Starosty [...], Burmistrza Miasta S., Prezydenta Miasta Z. oraz do Archiwum Państwowego w K. o przedłożenie pozwolenia na budowę oraz dokumentacji projektowej przedmiotowego budynku gospodarczego oraz wskazania czy zasoby archiwalne są kompletne, uzyskując informację, iż jednostki te nie przechowują pozwoleń z lat sześćdziesiątych. W konsekwencji, zdaniem [...]WINB, nie można przypisać inwestorowi samowolnego charakteru działania tylko dlatego, że żadna jednostka archiwalna nie posiada informacji na temat przedmiotowego budynku, a rejestry pozwoleń na budowę nie obejmują okresu lat sześćdziesiątych i wcześniejszych. [...]WINB zaakcentował w tej mierze, że pozwolenie na budowę stało się integralną częścią dokumentacji technicznej budowy obiektu dopiero na podstawie art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. i dopiero na tej podstawie powinno być przechowywane przez okres istnienia obiektu, którego dotyczy. Nie ma zatem możliwości ustalenia, że nie zostało wydane pozwolenie na budowę substancji pierwotnej budynku gospodarczego na działce numer [...] w L. Odnośnie zaś wybudowania, po wcześniejszej rozbiórce elementów pierwotnych, w wyżej wskazanym budynku gospodarczym w 2015 r. ściany wschodniej i południowej (tutaj podkreślić należy, że ścianę zachodnią stanowi ściana przyległego garażu, a ścianę północną stanowi pierwotna ściana budynku gospodarczego), niewątpliwym jest, że roboty te wykonano w sposób samowolny. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zakwalifikował wykonane roboty budowlane, polegające na wykonaniu dwóch ścian budynku gospodarczego, jako rozbudowę garażu, ponieważ ściana garażu stanowi jednocześnie ścianę budynku gospodarczego. Tym samym wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wymagało pozwolenia na budowę, gdyż stanowiło rozbudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6) Prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia samowolnej rozbudowy organy nadzoru budowlanego wdrażają tzw. postępowanie naprawcze, polegające na ustaleniu, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami Prawa budowlanego. Jednakże w przypadku rozebrania, z własnej inicjatywy obiektu, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Analiza protokołu z oględzin z dnia 3 czerwca 2016 r. oraz znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej rozbudowy przedmiotowego garażu o część gospodarczą, pozwalają, zdaniem organu odwoławczego, na jednoznaczną ocenę zakresu wykonanych prac oraz uznanie, że w wyniku rozbiórki obiektu gospodarczego w zakresie aktualnie wykonanych robót budowlanych, pozostała wyłącznie jego pierwotna część, wybudowana w latach sześćdziesiątych, której to części nie można przypisać charakteru samowolnego z powodu braku rejestrów pozwoleń na budowę (ściana północna i czterdziestocentymetrowy murek od strony wschodniej, natomiast ściana zachodnia, stanowiąca ścianę garażu, objęta jest odrębnym postępowaniem, dotyczącym garażu). Ściana wschodnia została rozebrana, natomiast pozostały w jej miejscu czterdziestocentymetrowy murek stanowi substancję pierwotną, co potwierdza załączona do akt sprawy ekspertyza techniczna. [...]WINB wyjaśnił nadto odwołującej się, że kwestia zagrożonego bezpieczeństwa przez ścianę znajdującą się w granicy, dotyczy stanu technicznego obiektu i może być rozpatrywana w innym trybie postępowania, przewidzianym w art. 66 Prawa budowlanego. Opieszałe i długotrwałe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, jakkolwiek niezasługujące na aprobatę, nie ma zaś wpływu na zasadność przedmiotowego rozstrzygnięcia. Odnosząc się z kolei do zarzutu, iż pozostała część wylewki również powinna zostać rozebrana, jako że została wykonana w 2015 r., wskazać należy, iż przedmiotowa część wylewki, jako pozostałość po budynku, który został rozebrany, nie narusza w żadnej mierze przepisów prawa budowlanego ani przepisów planistycznych i jako taka, nie może stanowić przedmiotu nakazu w trybie art. 48, 49b czy 51 Prawa budowlanego. Przedmiotowa wylewka stanowi obecnie utwardzenie terenu, które to roboty budowlane nie podlegają aktualnie reglamentacji Prawa budowlanego. Pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. D. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. Zarzuciła, iż organ odwoławczy pozostawał w bezczynności, działając na korzyść K. Z., a osoby wykonujące czynności procesowe przekroczyły swoje uprawnienia, zezwalając na zabudowę zlokalizowaną w granicy działki. Zarzuciła nadto "mataczenie" organu albowiem otrzymana decyzja stoi w kolizji z decyzją z dnia [...] r. uchylającą decyzję pierwszoinstancyjną. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że trafnie [...]WINB podkreślił, że przedmiotem obecnego postępowania jest jedynie rozbudowa garażu o wspartą na jego ścianie część gospodarczą, w miejscu, w którym w przeszłości znajdował się budynek gospodarczy, nie zaś budowa samego garażu, w sprawie której toczy się odrębne postępowanie. Tym samym formułowane w skardze, a także w trakcie rozprawy przed tut. Sądem zarzuty co do samego garażu na obecnym etapie nie mogły podlegać rozpoznaniu. Także zarzut kolizji pomiędzy decyzją z dnia [...] r. a obecnie zaskarżoną nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy obie bowiem decyzje odnoszą się do odmiennych przedmiotów: decyzja obecnie zaskarżona dotyczy dobudowanej części gospodarczej garażu, zaś wskazana powyżej – legalności samego garażu. Wskazać zatem należy, że jak wynika z akt sprawy pierwotny, nie istniejący już budynek gospodarczy powstał przed 1969 r., na co wskazuje pisemne oświadczenie z dnia 29 października 2015 r. K. Z., oraz ekspertyza techniczna autorstwa M. J., z zapisów której wynika, że pozostawiony fragment ściany, znajdujący się na terenie działki inwestora to część budowli, wykonanej z kamienia typu piaskowiec na zaprawie cementowo-piaskowej, charakterystycznej dla lat sześćdziesiątych i wcześniejszych ubiegłego wieku.. Trafnie podkreśla w tej mierze [...]WINB, że budowa takiego obiektu przed 1969 r. wymagała pozwolenia na budowę, którego to pozwolenia wnuczka inwestorów nie posiada, jednakże nie można inwestorowi przypisać działania w warunkach samowoli budowlanej. Jak bowiem ustalił organ I instancji żadna jednostka archiwalna nie posiada informacji na temat przedmiotowego budynku, a rejestry pozwoleń na budowę nie obejmują okresu lat sześćdziesiątych i wcześniejszych. Słusznie zatem organ II instancji wywodzi, iż fakt niedysponowania, w wyniku upływu czasu, przez spadkobiercę inwestora i organ administracji architektoniczno-budowlanej dokumentacją, której przechowywanie do roku 1994 nie było obligatoryjne, nie może dowodzić ani samowoli budowlanej, ani niezgodności z prawem realizacji inwestycji. Słusznie w konsekwencji [...]WINB wskazuje, że przedmiotem postępowania mogłyby być zatem jedynie nie pochodzące z tamtych lat, nowe elementy rozbudowy. Niewątpliwie bowiem, po wcześniejszej rozbiórce elementów pierwotnych, t.j. ściany wschodniej i południowej (ścianę zachodnią stanowi ściana przyległego garażu, a ścianę północną stanowi pierwotna ściana budynku gospodarczego), dalsze roboty wykonano w ramach samowoli budowlanej. Trafnie też organy zakwalifikowały wykonane roboty budowlane, polegające na wykonaniu dwóch ścian budynku gospodarczego, jako rozbudowę garażu, ponieważ ściana garażu stanowi jednocześnie ścianę budynku gospodarczego. Samowolnie postawione ściany zostały jednak w trakcie postępowania przez K. Z. rozebrane. Jak potwierdza znajdująca się w aktach dokumentacja (protokół z oględzin z dnia 3 czerwca 2016 r. oraz ekspertyza techniczna rozbudowy przedmiotowego garażu o część gospodarczą), w wyniku rozbiórki obiektu gospodarczego w zakresie aktualnie wykonanych robót budowlanych, pozostała wyłącznie jego pierwotna część, wybudowana w latach sześćdziesiątych, której to części, jak wskazano powyżej, nie można przypisach charakteru samowolnego z powodu braku rejestrów pozwoleń na budowę. Skoro zatem K. Z. sama usunęła materialny skutek samowoli i obecnie brak jest w niniejszej sprawie podstaw prawnych dla wydania jakichkolwiek nakazów przez organy nadzoru budowlanego, tym samym słusznie organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie. Prawidłowo w konsekwencji [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.