II SA/Gl 103/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 listopada 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3451/2023/24125 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 22 listopada 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3451/2023/24125 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta R. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 19 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji odmówił M. D. (dalej "Skarżący") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 20 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Skarżący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ojciec Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wyklucza Skarżącego z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. odnosząca się do momentu powstania niepełnosprawności ojca Skarżącego. W odwołaniu od decyzji Skarżący wskazał na niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., w sprawie K 38/13, tj. od dnia 23 października 2014 r. Okoliczność, że ojciec Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim pozostaje bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zaskarżoną decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Organu pierwszej instancji. Odnosząc się do przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że regulacja ta w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, została przez Trybunał Konstytucyjny uznana za niezgodna z art. 32 ust.1 Konstytucji RP (wyrok z dnia 21 października 2014 r., K 38/13). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził TK w ww. wyroku. Jednakże niezależnie od błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. zachodzi konieczność utrzymania w mocy decyzji Prezydenta. Skarżącemu nie może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, gdyż ojciec Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium odwołało się m. in. do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") zawartego w uchwale z 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22. Skarżący wniósł skargę na decyzję Kolegium, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a) u.ś.r. w związku z art. 18, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.; dalej "Konstytucja RP"). Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że małżonka ojca nie jest w stanie się nim opiekować gdyż od wielu lat pracuje w systemie zmianowym, a wykonywanie przez nią obowiązków zawodowych skutkuje chronicznym i stałym przemęczeniem, a także wywiera negatywny wpływ na jej zdrowie i kondycję fizyczną oraz stan psychiczny. Skarżący podkreślił, że zastosowanie przez Kolegium wyłącznie wykładni gramatycznej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Kolegium winno było odstąpić od literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w celu zapewnienia zgodności wykładni przepisu z Konstytucją RP, tj. z art. 18, art. 71 ust. 1 oraz art. 69 Konstytucji RP. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 20 lutego 2024 r. Skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi, a dodatkowo wskazał na zmianę brzmienia przepisu art. 17 u.ś.r. z dniem 1 stycznia 2024 r. Zdaniem Skarżącego obecnie obowiązująca regulacja prawna jest dla niego niewątpliwie bardziej korzystna, stąd zasadne byłoby przyznanie Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego skoro spełnia już kryteria jego przyznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie są zasadne. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Organu pierwszej instancji z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Mianowicie ojciec Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zdaniem Skarżącego nie należy opierać się na literalnym brzmieniu ww. przepisu, a na jego wykładni systemowej i celowościowej, uwzględniającej takie wartości jak dobro rodziny i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym. Skarżący jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec ojca i sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę. Małżonka ojca nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże z uwagi obowiązki zawodowe i stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem. Przesłanki uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną określone zostały w art. 17 u.ś.r. W tym miejscu należy wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2024 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), która zmieniła brzmienie art. 17 u.ś.r. W aktualnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną w wieku do ukończenia 18. roku życia. Jednakże sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na dzień jej wydania. Stosownie bowiem do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni tego przepisu dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki. Pierwsze stanowisko opierało się na wykładni rozszerzającej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i zakładało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., powstaje nie tylko w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoba ta z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie realnie sprawować opieki. Odmienne stanowisko przyjmowało natomiast, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. powstaje tylko wtedy, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozbieżność związana ze stosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. została rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W uchwale tej zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W motywach uchwały wskazano, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. NSA szczegółowo rozważył argumenty natury konstytucyjnej oraz dotyczące spójności systemu prawa i uznał, że nie ziściły się warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Stanowisko zajęte we wskazanej wyżej uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., I FSK 116/17, opubl. w CBOSA). W związku z tym Sąd, będąc związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale, stwierdza, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, tj. ojciec Skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Dopóki więc istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające, poddane są rygorowi prawnemu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa (por. wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., I OSK 1035/21, opubl. w CBOSA). Ponadto z zacytowanej regulacji wynika, że współmałżonek osoby wymagającej opieki powinien legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy administracji nie posiadając wiadomości specjalnych nie są bowiem w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, czy współmałżonek osoby wymagającej opieki np. z uwagi na wiek lub na posiadane schorzenia jest osobą, którą można by zakwalifikować jako osobę niepełnosprawną w znacznym stopniu. Z tego względu ustawodawca uznał, że kwestia stanu zdrowia współmałżonka powinna być rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wydanym w odrębnym trybie i podlegającym kontroli zarówno instancyjnej jak i sądowej. Podkreślić także należy, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2022 r., I OSK 1657/21, opubl. w CBOSA). Z wyżej przedstawionych przyczyn decyzja Organu odwoławczego nie narusza prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.