II SA/Gl 1034/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. U., T. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art.145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej "K.p.a.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] nr [...] uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] r. o ustaleniu, na rzecz J.U. i T.U. (skarżący), warunków zabudowy terenu położonego przy ul. [...] w C., oznaczonego na karcie mapy nr [...] obręb [...] jako działka nr 1, dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2017 r. skarżący wystąpili o ustalenie warunków zabudowy terenu położonego przy ul. [...] w C. oznaczonego jako działki nr 2 i 3 dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W załączniku A do wniosku wskazane zostały parametry budynków, a na załączniku mapowym przedstawiona została ich lokalizacja. W aktach sprawy znajdują się wypisy z ewidencji gruntów i wynika z nich, że działka o nr 4 stanowi własność A.C. (także strona), zam. w C. przy ul. [...] . Wszystkie pisma kierowane do strony w trakcie postępowania administracyjnego były zwracane do organu I instancji jako nieodebrane, natomiast na kopertach znajdowały się pieczęcie placówki pocztowej o dwukrotnym awizowaniu przesyłki. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. ustalił wnioskowane warunki zabudowy dla budowy siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wskazana decyzja została następnie uzupełniona przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wydanym w trybie art. 111 K.p.a. W dniu 19 grudnia 2018 r. do organu wpłynął wniosek A.C., w którym wniosła o unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy ponieważ bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie wyjaśniła, iż zmianę adresu zgłosiła około 2001 r. do Wydziału Finansowego oraz Wydziału Geodezji. Pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. organ I instancji zwrócił się do wnioskodawczyni o sprecyzowanie wniosku w zakresie podstaw wznowienia postępowania. W piśmie z dnia 15 stycznia 2019 r. wnioskodawczyni wskazała, że o istnieniu decyzji dowiedziała się w dniu 11 grudnia 2018 r. i wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r. i postanowieniem z dnia [...] r. Następnie decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawczyni była stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla terenu sąsiedniego, jednak brak jej udziału w tym postępowaniu był następstwem braku zmiany adresu w zasobach ewidencji gruntów. W odwołaniu strona stwierdziła, iż jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 1 i bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach uzasadnienia wskazało, że wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony, z tym że wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko i wyłącznie na żądanie strony. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji - art. 148 § 2 K.p.a.. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy- art. 149 § 1 i 2 K.p.a. Odmowa wznowienia następuje również w drodze postanowienia na które służy zażalenie. Dalej wskazało, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. W ramach pierwszego, który można określić jako "wstępny" , organ bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia w kontekście podmiotowym, przedmiotowym oraz ustala, czy podanie złożone zostało w ustawowym termie. Pozytywna ocena wyżej wymienionych przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie nakłada na organ obowiązek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast negatywna ocena którejkolwiek przesłanki obliguje organ do odmowy wznowienia postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugi etap postępowania tzw. "postępowanie właściwe", którego celem jest przeprowadzenie postępowania , co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. Powinno się ono zakończyć wydaniem jednego z rozstrzygnięć o których mowa w art. 151 K.p.a. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż strona swoje pismo złożyła w ustawowym terminie do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, a zatem organ I instancji w sposób właściwy wznowił postępowanie. Kolegium wyjaśniło dalej, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, iż postępowanie obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające. Zwróciło uwagę, iż postanowienie z dnia [...] r. o wznowieniu postępowania wskazuje na przepis art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Z kolei zaskarżona decyzja w swojej podstawie przywołuje przepis art.151 § 1 pkt. 1 K.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej o którym mowa w art. 150 , po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję w której : 1/ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej , gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b albo 2/uchyla decyzję dotychczasową , gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. A zatem odmowa uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 K.p.a. może nastąpić tylko w sytuacji wystąpienia przesłanek w nim określonych. Pojawienie się zaś przesłanek z art. 145 daje podstawę do orzekania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec powyższego Kolegium wskazało, że w sprawie bezspornym jest, że A.C. jako właścicielka nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką wskazaną do zainwestowania, jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy . Skoro nie brała udziału w postępowaniu to postępowanie organu I instancji obarczone jest wadą. W takiej sytuacji organ I instancji obowiązany jest uchylić własną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] r. oraz postanowienia z dnia [...] r. o uzupełnieniu na podstawie art. 111 K.p.a. wskazanej decyzji i następnie, po przeprowadzeniu postępowania wydać decyzję orzekającą. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że uzupełnić decyzję można tylko w tym zakresie jaki został pominięty, a decyzja wymaga uzupełnienia, gdy jest niekompletna a więc zawiera rozstrzygnięcie które jest niepełne Tymczasem w decyzji z dnia [...] r. wskaźnik powierzchni zabudowy został wskazany a zatem decyzja ta mogła zostać zmieniona w trybie art. 155 K.p.a., a nie uzupełniona. Na marginesie Kolegium zauważyło, że dokonane uzupełnienie ma formę postanowienia o sprostowaniu omyłki, a nie uzupełnienia decyzji. W zaistniałej sytuacji Kolegium zadecydowało o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium zwróciło również uwagę , iż materialnoprawną podstawę decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast do akt sprawy nie dołączono analizy, na podstawie której zostały ustalone warunki zabudowy. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zaskarżyli w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr. [...] zarzucając jej naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że A.C. jako strona postępowania o ustaleniu warunków zabudowy nie brała w nim udziału oraz art. 16 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu sprzeciwu stwierdzili, że A.C. jako właścicielka nieruchomości była informowana o każdej czynności procesowej, czego dowodem są akta sprawy. Pisma procesowe były wysyłane na adres jaki figurował w zasobach ewidencji gruntów. Natomiast to, że nie dokonała ona zmiany tego adresu na właściwy nie może obciążać ani organu, który wydał decyzję, a tym bardziej inwestora. Stwierdzili, że przyjęte przez Kolegium stanowisko niezgodne jest z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jego oddanie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną. Odnosząc się zarzutów podniesionych w sprzeciwie zauważyło, że są one nieuzasadnione. Zwróciło uwagę, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zawarta jest rubryka w którą wnioskodawca zobowiązany jest wpisać sąsiadów terenu wskazanego do zainwestowania w tym numery działek i adres zamieszkania. Z pism strony wynika, że przy ul. [...] zamieszkuje ona już od kilku lat, a więc dla skarżących, którzy również zamieszkują przy ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie strony, fakt ten był znany i winni podać go w złożonym przez siebie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Podkreśliło jednocześnie, że to nie Kolegium wszczęło postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym zarzut naruszenia przez Kolegium art. 16 K.p.a. jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (tj. Dz.U. z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej " p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej: "K.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przy czym na podstawie art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, publ. na stronie http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r nr [...] uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy terenu położonego przy ul. [...] w C. dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie, co ma istotne znaczenie dla wykładania art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza postanowień wymienionych wyżej przepisów procesowych prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. zostały ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 K.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania organu I instancji co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Wyjaśnienia wymaga także, że decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest to, że dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 K.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, gdyż decyzja organu i instancji została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Tymczasem odmowa uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 K.p.a. może nastąpić tylko w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Natomiast skoro w rozpatrywanej sprawie organ I instancji stwierdził istnienie przesłanek z art. 145 K.p.a. to, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., winien uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Ponadto słusznie Kolegium wskazało, że uzupełnić decyzję można w tylko w tym zakresie jaki został pominięty, a zatem również wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji było wadliwe. Skoro zatem w decyzji z dnia [...] r. wskaźnik powierzchni zabudowy został wskazany to decyzja ta mogła zostać zmieniona w trybie art. 155 K.p.a., a nie uzupełniona. Niezależnie od tego, zdaniem Sądu słusznie, Kolegium zwróciło uwagę, iż materialnoprawną podstawę decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a analiza na podstawie której zostały ustalone warunki zabudowy, której nie dołączono do akt sprawy, jest kluczowa dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wobec powyższego uzasadnione było wydanie przez Kolegium decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego zasadnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w szczególności art. 151 K.p.a., a wady tej nie da się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze bowiem Kolegium nie naruszyło zarówno art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak i art. 16 § 1 K.p.a., a postawą jego działania był art. 138 § 2 K.p.a. Zauważyć należy, że w art. 138 § 2 K.p.a. wyraźnie wyodrębniono dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, po pierwsze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 2279/13, CBOS). Wobec faktu, iż Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a oddalił sprzeciw.