II SA/Gl 1037/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę W dniu [...] r. w trakcie wykonywanych czynności służbowych, pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w G. stwierdzili, że na miejscu postojowym przy ul. [...] w G. znajduje się przyczepa o numerze rejestracyjnym [...], do której zamocowano czterostronną reklamę lokalu o nazwie "A". Sporządzono na tę okoliczność protokół, wykonano pomiar reklamy (2 strony ekspozycyjne o wymiarach 3,77 m x 2,50 m oraz 2 strony ekspozycyjne o wymiarach 0,12 m x 0,52 m x 2,50 m , w sumie 21,45 m2), a także dokumentację fotograficzną. Miejsce ustawienia przyczepy zilustrowano na mapie dołączonej do akt sprawy, sporządzonej w skali 1:500. Ustalono, że właścicielem przyczepy o numerze rejestracyjnym [...] jest B. B. Kolejne lustracje terenu w dniach [...] r. oraz [...]r. potwierdziły fakt postoju przyczepy w tym samym miejscu. Także z tych czynności sprawdzających sporządzono odpowiednie protokoły oraz dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia [...], doręczonym [...] r., B. B. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego i poinformowany o planowanych na dzień [...] r. oględzinach miejsca postoju przyczepy. W toku oględzin, w których strona nie wzięła udziału, stwierdzono fakt usunięcia przyczepy wraz z reklamą. W dniu [...] r. strona wraz z profesjonalnym pełnomocnikiem zapoznała się z dokumentacją zebraną w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez lokalizację reklam na platformach przyczep samochodowych, nie zgłaszając żadnych uwag ani zastrzeżeń. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G. orzekł o nałożeniu na B. B., właściciela przedmiotowej przyczepy, kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] bez zezwolenia Zarządcy drogi w dniach [...] r. oraz w dniach [...] r., poprzez umieszczenie czterostronnej reklamy o treści "A" o łącznej powierzchni ekspozycyjnej równej 21,45 m2, zamocowanej do przyczepy o numerze rejestracyjnym [...]. W osnowie decyzji organ I instancji orzekł nadto, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściciel reklamy został obciążony opłatą karną będącą dziesięciokrotnością stawki ustalonej Uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r., a termin płatności wynosi 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ I instancji opisał okoliczności sprawy, przytoczył i omówił treść art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm), a następnie wskazał, że eksponowanie reklamy w pasie drogowym drogi publicznej musi poprzedzać uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a eksponowanie reklamy w pasie drogowym drogi publicznej bez stosownego zezwolenia skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. O umieszczeniu natomiast reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma znaczenia metoda ekspozycji reklamy, np. tak jak w tym przypadku przy wykorzystaniu mogących się przemieszczać obiektów. Z uwagi na zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia naliczenie kary pieniężnej zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych zdaniem organu jest w konsekwencji zasadne. W opatrzonym datą [...] r. odwołaniu od decyzji reprezentowana przez pełnomocnika strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i w zw. art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że krótkotrwałe zaparkowanie w pobliżu drogi sprawnej technicznie, zarejestrowanej i ubezpieczonej przyczepy samochodowej, przewożącej ładunek w postaci tablic zawierających zdjęcia i napisy, nie powodującej jakiegokolwiek zagrożenia dla ruchu drogowego, stanowi świadome i samowolne zajęcie pasa drogowego. Zarzucono także, że organy w żaden sposób nie wykazały, aby miejsce ustawienia przyczepy stanowiło pas drogowy. W uzasadnieniu podniesiono, że przyczepa zaparkowana została zgodnie z przepisami w odpowiednim do tego miejscu. Postój miał charakter krótkotrwały, nie stały. Nie istnieje żaden przepis prawny, który zabraniałby zaparkowania w taki właśnie sposób przedmiotowej przyczepy, toteż odwołujący się nie działał ze świadomością, że postępowanie takie łamie prawo i prowadzi do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Za niezasadne uznano kwalifikowanie parkującej przyczepy, przewożącej tablice ze zdjęciami i napisami, jako reklamy. Nie są tak wszak kwalifikowane pojazdy, na których znajdują się niekiedy pokaźnych rozmiarów napisy i znaki informujące o prowadzonej działalności, adresach, parkujące w miastach. Do absurdalnych konsekwencji prowadzi teza, że zaparkowanie tak oznaczonego pojazdu wymaga pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z uwagi na nie przedłożenie przez pełnomocnika pełnomocnictwa do prowadzenia sprawy postępowanie drugoinstancyjne uległo wydłużeniu, adwokat została bowiem przez organ II instancji wezwana do przedłożenia stosownego dokumentu. Jednocześnie z przedłożeniem żądanego pełnomocnictwa pełnomocnik złożyła pismo z [...] r., określone jako uzupełnienie odwołania. W piśmie tym stwierdzono, że przedmiotowa przyczepa stanowi własność strony, jednak została wynajęta osobie trzeciej, J. D. Tym samym odwołujący nie może ponosić odpowiedzialności za działania najemcy, w szczególności za zaparkowanie przedmiotowej przyczepy. W konsekwencji decyzja została skierowana do niewłaściwej osoby. Do pisma dołączono opatrzony datą [...]r. aneks do umowy dzierżawy powierzchni reklamowej, zawartej pomiędzy "B" B. B. a J. D. "A" stwierdzający, że przedmiotem umowy jest dzierżawa 15 sztuk nośników reklamowych usytuowanych na przyczepach samochodowych, przystosowanych do przemieszczania reklamy. W § 2 aneksu zawarto stwierdzenie, że wydzierżawiając jest właścicielem 15 sztuk nośników reklamowych, ma prawo dysponowania nimi w zakresie będącym przedmiotem umowy i oddaje dzierżawcy nośniki do używania w celu zamieszczenia reklamy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył obowiązujący stan prawny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, a następnie omówił przeprowadzone postępowanie administracyjne stwierdzając, że nie budzi wątpliwości, iż miejsce, w którym była ustawiona przyczepa zawierająca reklamę, mieściło się w granicach pasa drogowego ulicy [...]w G. Potwierdzeniem powyższego jest załączona przez organ pierwszej instancji mapa zasadnicza (sporządzona w skali 1: 500), obrazująca pas drogowy oraz miejsce zajęcia pasa. Przepis zaś art. 4 pkt. 23 ustawy o drogach publicznych definiuje na użytek ustawy pojęcie reklamy uznając za nią nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Uwzględniając wymiary reklamy umieszczonej na platformie przyczepy: 2 x (3,77 m x 2,50 m) + 2 x (0,12 m x 0,52 m x 2,50 m), tj. łącznie: 21,45m2, jej ustawienie w znacznej odległości od siedziby przedsiębiorstwa należącego do skarżącego (około 3 km), fakt iż przyczepa została pozostawiona bez pojazdu samochodowego, a więc z zamiarem dłuższego pozostawienia, oraz miejsce, w którym przyczepa - reklama była ustawiona (wyjazd w kierunku Z.) a także czas, w jakim przyczepa była ustawiona w tym miejscu, uznano, że spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt. 23 ustawy o drogach publicznych. Ustosunkowując się natomiast do podnoszonego zarzutu braku legitymacji procesowej biernej skarżącego, organ stwierdził, że brak taki w niniejszym postępowaniu nie występuje. Skarżący, co potwierdza § 2 załączonej umowy dzierżawy powierzchni reklamowej nr [...]z dnia [...] r. jako wydzierżawiający jest właścicielem przedmiotowych nośników, umieszczonych na przyczepach samochodowych. Zgodnie z § 3 umowy, przez cały czas trwania umowy przedmiot dzierżawy pozostaje własnością wydzierżawiającego. Argument, iż przyczepy pozostawały w dyspozycji dzierżawcy nie ma znaczenia w niniejszej postępowaniu, albowiem stosunki pomiędzy wydzierżawiającym a dzierżawcą regulują przepisy kodeksu cywilnego. Kolegium podkreśliło nadto, że pomiędzy pismami strony tj. odwołaniem z dnia [...] r., a pismem z dnia [...] r. zachodzą poważne rozbieżności. W odwołaniu strona podnosi bowiem, że dokonała tylko zgodnego z prawem zaparkowania przyczepy, natomiast w piśmie z dnia [...] r. twierdzi, iż przyczepę wynajmuje osobie trzeciej i nie może ponosić odpowiedzialności za jej działania. Kolegium odwołało się do tezy zawartej w wyroku NSA z dnia 26 października 2006 r. sygn. I OSK 1408/05, że jakkolwiek każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy, czy też przyczepy do pojazdów, zawierające napisy czy oznaczenia firm, musi być rozpoznawany indywidualnie, to nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że to właściciel przyczepy samochodowej, na której umieszczono reklamę jest osobą zajmującą pas drogowy, obowiązaną do zapłaty przedmiotowej kary pieniężnej nawet w sytuacji, gdy przyczepa ta została przez niego wydzierżawiona osobie trzeciej niezależnej od niego, za działania której nie ponosi odpowiedzialności, a która to osoba umieściła przyczepę w pasie drogowym. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że art. 40 powołanej ustawy nie definiuje, kogo należy rozumieć przez "zajmującego pas drogowy". W większości wypadków osobą odpowiedzialną za zajęcie pasa drogowego będzie właśnie właściciel przedmiotu niemniej jednak zdarzyć się mogą przypadki - jak w niniejszej sprawie - w których właściciel danego przedmiotu oddał go na mocy odpłatnej umowy innej osobie (całkowicie odrębnej i zupełnie niezależnej od siebie) do korzystania. W sytuacjach takich oczywistym jest, iż właściciel nie może ponosić odpowiedzialności za działania osoby, której oddał ten przedmiot. Skarżący przyznał, iż jakkolwiek początkowo nałożenie kary na niego jako na właściciela przyczepy było uzasadnione z tego powodu, że organ nie wiedział kto w rzeczywistości dokonał zajęcia pasa drogowego, to po udokumentowaniu przez skarżącego okoliczności, że odpowiedzialność za zajęcie powinien ponosić dzierżawca przyczepy (który nią faktycznie i prawnie władał i który umieścił ją we wskazanym w decyzji miejscu), rozstrzygnięcie organu administracyjnego powinno zostać zmienione z uwagi na brak legitymacji procesowej biernej po stronie skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis ten reguluje kwestie dopuszczalności zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, utrzymaniem i ochroną dróg oraz konsekwencje zajęcia pasa drogowego wbrew ograniczeniom wynikającym z ustawy. Zasadą wyrażoną w art. 40 ust. 1 ustawy jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wyrażonego w formie decyzji. Zezwolenia takiego wymaga w szczególności umieszczanie w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine ustawy). Dla rozstrzygnięcia, że zezwolenie jest wymagane, konieczne jest uprzednie stwierdzenie, że lokalizowany obiekt jest reklamą, a jej umieszczenie ma mieć miejsce w pasie drogowym. Oba istotne do interpretacji tego przepisu terminy zostały zdefiniowane w ustawie. Przepis art. 4 pkt 1 ustawy zawiera definicję pasa drogowego. Termin ten odnosi się do wydzielonego liniami granicznymi gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przebieg linii granicznych wydzielający grunt pod tak określone obiekty ilustruje mapa znajdująca się w aktach sprawy, która dokumentuje, że miejsce ustawienia przyczepy znajduje się w pasie drogowym ul. [...], stanowiącej drogę publiczną. Natomiast pojęcie reklamy zostało określone w art. 4 pkt 23 ustawy. Stanowi on, że reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Definicja ta akcentuje rzeczowy charakter reklamy, uznając że jest nim nośnik informacji wizualnej. Reklamą w rozumieniu ustawy nie jest zatem sama informacja wizualna, lecz jej nośnik, obiekt materialny, na którym taka informacja jest umieszczona. Podstawową funkcją nośnika jest zatem prezentacja informacji wizualnej. Kwalifikacja dokonana w niniejszej sprawie przez organy i uznanie, że ustawiona przyczepa stanowi nośnik informacji wizualnej, nie narusza definicji ustawowej. Nie przeczy tej tezie argument strony, że po drogach publicznych poruszają się i parkują przy nich pojazdy, na których umieszczone są napisy i zdjęcia reklamowe, a ich uznanie za reklamy prowadzi do absurdalnych wniosków. Brak jest podstaw do uznania, że pojazdy poruszające się po drogach, w sytuacji naniesienia na ich informacji służących celom reklamowym, są reklamami w rozumieniu ustawy. Drogi publiczne są urządzeniami służącymi do poruszania się pojazdów i obiekty o tak określonej funkcji podstawowej nie stanowią reklam w rozumieniu ustawy. Są nimi natomiast takie obiekty, których funkcją podstawową jest prezentacja informacji wizualnych. Umieszczone na przyczepach nośniki plansz reklamowych mają taka funkcję i prawidłowo zostały przez organy uznane za reklamę ustawioną w polu widzenia użytkowników drogi. Bezsporne jest w sprawie, że umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowej reklamy miało miejsce bez zezwolenia i bez uiszczenia opłaty za zajęcie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest sankcjonowane karą pieniężną, wymierzaną w drodze decyzji (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy). Jej wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. W przypadku reklamy opłatę za zajęcie ustala się na podstawie art. 40 ust. 6 ustawy, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa i stawki opłaty. Stawkę opłaty, w przypadku dróg będących w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, ustala organ stanowiący jednostki samorządu w drodze uchwały. W niniejszej sprawie wysokość kary pieniężnej została ustalona prawidłowo, z zastosowaniem stawki przyjętej uchwałą Rady Miejskiej. Osobą zobowiązaną do uzyskania zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i uiszczenia za to opłaty, jak również zobowiązaną do uiszczenia kary pieniężnej, jest podmiot dokonujący zajęcia pasa. Ustawa nie wprowadza w tym zakresie jakichś szczególnych regulacji, precyzując jedynie czynności, które rodzą konsekwencje prawne. Oznacza to, że konsekwencje te dotyczą każdej osoby, która czynności zajęcia pasa dokonuje. W tym zakresie stanowisko strony skarżącej odpowiada co do zasady stanowi prawnemu. Stwierdzając fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, organ właściwy do nałożenia kary winien wszcząć postępowanie i ustalić osobę odpowiedzialną. W niniejszej sprawie ustalono w pierwszej kolejności właściciela przyczep, który okazał się także właścicielem nośników reklamowych na tych przyczepach zamontowanych. Postępowanie organu I instancji w kwestii ustalenia osoby odpowiedzialnej za zajęcie pasa drogowego ocenić należy jako prawidłowe. Okoliczności faktyczne sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że przyczepa znalazła się w pasie drogowym wskutek okoliczności, za które jej właściciel nie ponosi odpowiedzialności. Znamienne jest, że skarżący, zapoznany z materiałem sprawy i faktem ujawnienia przyczep z reklamami, nie wskazał na inne osoby odpowiedzialne za stwierdzony stan rzeczy. Nie zrobił tego także w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Argument, że to inna osoba postawiła reklamy w pasie drogowym pojawił się po upływie trzech miesięcy, w piśmie z [...]r. Zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pomiędzy twierdzeniami tego pisma a twierdzeniami zawartymi w odwołaniu istnieje sprzeczność. Odwołanie zawiera stwierdzenia, które jednoznacznie potwierdzają, że osobą umieszczającą reklamy w określonych miejscach był skarżący, który nie miał jednak świadomości bezprawności działania. Zdaniem strony doszło bowiem jedynie do zgodnego z przepisami o ruchu drogowym zaparkowania sprawnej technicznie, zarejestrowanej i ubezpieczonej przyczepy samochodowej w miejscu, w którym nie obowiązuje zakaz zatrzymywania się i postoju. Także w ciągu kolejnych przeszło dwóch miesięcy trwania postępowania drugoinstancyjnego odwołujący nie zakwestionował przyznanych przez siebie faktów. Do zaprzeczenia dotychczasowego stanowiska doszło dopiero w piśmie z [...]r. W przekonaniu Sądu dokonując oceny materiału dowodowego, w tym twierdzeń skarżącego, organ odwoławczy nie przekroczył granic swobody oceny, odmawiając wiarygodności stanowisku, jakoby inna osoba ponosiła odpowiedzialność za ustawienie przyczep. Nie uwiarygodnia go także złożony aneks do umowy "dzierżawy powierzchni reklamowej". Zdaniem Sądu ocena materiału dokonana przez organ była uprawniona. Zezwalała nań nie umotywowana, nagła zmiana dotychczasowych wyjaśnień i brak jakiegokolwiek odniesienia do treści przyznanych w odwołaniu. W konsekwencji brak podstaw do uznania, że do nałożenia na skarżącego kary doszło z naruszeniem prawa. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.