II SA/Gl 1039/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2019 r. złożonym w Urzędzie Miasta K. w Biurze Obsługi Klienta w dniu [...] r. G. K. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: "budowa budynku magazynowo- warsztatowo- biurowego i budynku garażu wielostanowiskowego na działce nr 1 położonej w K. przy ulicy [...]. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. (dalej: organ pierwszej instancji) zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Następnie postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 123 i art. 101 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił wszczęte powyżej postępowanie na okres nie dłuższy niż 9 miesięcy, tj. nie dłużej niż do [...] września 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że dla terenu na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic Miasta K., w obszarze fragmentów terenów górniczych [...] i [...] - [...] "[...]". W oparciu o tę uchwałę przystąpiono do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty wnioskiem położny jest w projekcie w jednostkach 28Zw i 48Zw - zieleń nieurządzona stanowiącą biologiczną obudowę cieku, zieleń urządzona, wody powierzchniowe śródlądowe stojące, stawy, oraz 06KDP - publiczny ciąg pieszo-rowerowy i zgodnie z zapisami zawartymi w § 42 § 34 części tekstowej projektu planu - nie przewiduje się w tych jednostkach realizacji nowej zabudowy. Zakończenie prac planistycznych przewiduje się do [...] marca 2020 r. Z przedstawionej koncepcji zagospodarowania tego terenu wynika, że całość projektowanej inwestycji sprzeczna jest z przeznaczeniem terenu określonym w przygotowywanym projekcie planu. Stąd w świetle powyższego zasadne i uzasadnione jest zawieszenie niniejszego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji pojął zawieszone postępowanie, wskazując w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w czasie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu, organ podejmuje postępowanie i wydaje stosowną decyzję. Następnie organ pierwszej instancji przeprowadził wymagane postępowanie, przygotował i zgromadził niezbędne dokumenty i decyzją z dnia [...] r. nr [...], przywołując w podstawie art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 oraz art. 54 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 293) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalił warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu dla budynku magazynowo- warsztatowo- biurowego i budynku garażu wielostanowiskowego na działce nr 1 k.m.[...] obręb Z. przy ulicy [...] w K. W decyzji określono podstawowe dane charakteryzujące inwestycję wynikające z wniosku i istniejącego zainwestowania obszarze analizowanym, tj. -powierzchnia terenu objętego wnioskiem - ok. 1470m², - wskaźnik zabudowy dla tego terenu - 0,27 - 0,34 a dla całej działki 0,05 do 0,06; - nie ustalono linii zabudowy z powodu braku możliwości z uwagi na usytuowanie projektowanych budynków w kolejnej linii zabudowy od ulicy [...]; - szerokość elewacji frontowej - dla budynku magazynowo- warsztatowo- biurowego - 11-13m, i dla budynku garażu wielostanowiskowego 11-13m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - dla budynku magazynowo-warsztatowo- biurowego - 3- 3,5m a dla budynku garażu wielostanowiskowego - 3,5 - 6,5m (wysokość okapu), - geometra dachu - dla budynku magazynowo- warsztatowo- biurowego - dach płaski a dla budynku garażu wielostanowiskowego - dach wielospadowy, kąt nachylenia 30°- 45°, wysokość kalenicy 7-9,5m. W zakresie rzeczowym inwestycji wskazano dla budynku garażu wielostanowiskowego- 10 miejsc postojowych z użytkowym poddaszem, miejsca parkingowe realizowane na terenie i w garażu - nie mniej niż 18 miejsc postojowych zgodnie z warunkami określonymi przez Miejski Zarząd Dróg i Mostów w K. w piśmie z dnia [...] r. W decyzji określono też warunki i wymagania: w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w zakresie infrastruktury technicznej, obsługi komunikacyjnej oraz dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a także w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wobec upływu przewidzianego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czasu, zmuszony był podjąć zawieszone postępowanie i po przygotowaniu niezbędnych dokumentów, przeprowadzeniu wymaganej analizy wytyczonego obszaru analizowanego ustalił spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 cytowanej ustawy. W ocenie organu istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi, których zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy, teren jest dostępny z drogi publicznej, zapewnione zostały dostawy mediów, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, K. T. (dalej: odwołująca) zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, z pominięciem czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niedostatecznie uzasadniając przyjęte fakty przyjęte za udowodnione, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie zachodzi tzw. kontynuacja funkcji pozwalająca na wydanie decyzji o warunkach zabudowy - naruszenie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że "terenem", o którym mowa w przedmiotowym przepisie może być część działki ewidencyjnej, - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy brak jest udokumentowanego dostępu do drogi publicznej. Uwzględniając powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w ten sposób, iż odmawia się ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości. Uzasadniając odwołanie wskazano, iż w analizie architektoniczno- urbanistycznej z dnia [...] r. przeprowadzonej na obszarze analizowanym nie stwierdzono funkcji magazynowej, co stanowi zaprzeczenie kontynuacji funkcji. Nie jest wystarczające zatem lakoniczne stwierdzenie, że nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji. W analizie stwierdzono, że zastana zabudowa w obszarze analizowanym zdominowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o cechach zabudowy zagrodowej. Brak jest natomiast obiektów pełniących funkcje magazynowe, jak również biurowe, czy też łącznego występowania tych funkcji. W ocenie odwołującej planowana zabudowa wprowadza funkcje sprzeczne ze stanem istniejącego zagospodarowania. Planowana zabudowa nie stanowi też w żaden sposób uzupełnienia dominującej funkcji mieszkaniowej na omawianym terenie. Na obszarze objętym analizą nie występuje budynek o funkcji garażu wielostanowiskowego. Istnieje zabudowa pełniąca funkcje wyłącznie garażowe, z wieloma stanowiskami garażowymi. Odwołująca podniosła, że posadowienie budynków koliduje z harmonijnym ukształtowaniem przestrzeni oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach linii zabudowy. Nie została więc linia zabudowy wyznaczona w żaden sposób określony w § 4 rozporządzenia, które nie przewiduje odstąpienia od jej wyznaczenia. Z kolei brak wyznaczenia linii zabudowy koliduje z zasadą dobrego sąsiedztwa, która powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego. Odwołująca podkreśliła, iż nie istnieje prawna możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy należy rozumieć obszar jednej lub kilku oznaczonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki. Na poparcie swego stanowiska przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 260/18. Podkreśliła, że za taką wykładnią tych przepisów przemawia też treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, w którym odwołano się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości terenu inwestycji. W zakresie trzeciego zarzutu – braku udokumentowanego dostępu do drogi publicznej stwierdziła, iż nie wykazano takiego ani we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ani w analizie architektoniczno- urbanistycznej jak również w samej decyzji. Podkreśliła, iż inwestowana działka nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Inwestorem jest inna osoba niż właściciel działki, a zatem nie można powiedzieć, iż dojazd będzie realizowany na działce inwestora. Nie przedłożono w sprawie żadnego dokumentu potwierdzającego prawa przejazdu po działce nr 2. Odwołująca wyjaśniła, że ustalenie warunków zabudowy dotyczy tylko fragmentu działki nr 2, która nie posiada dostępu bezpośrednio do drogi publicznej. Wiąże się to z uprzednim wykonaniem drogi dojazdowej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny . Zatem spełnienie wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie wywołuje skutek w postaci obowiązku pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora i wydania wnioskowanej decyzji. A contrario brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę dla wydania odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wydana decyzja winna więc uwzględniać szczegółowy opis spełnienia wymienionych w przepisie warunków oraz pozostałe wymogi, o których mowa z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja taka winna zapaść w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się kolejno do postawionych zarzutów, w pierwszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki. Kolegium stwierdziło, iż należy rozróżnić dwie kwestie – możliwość wydania więcej niż jednej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu oraz możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla "części działki". W tym pierwszym kontekście, nie ma żadnych wątpliwości, że ustawodawca dopuszcza taką ewentualność. Możliwość wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy nie jest związana z kwestią dysponowania terenem, na którym miałaby być realizowana inwestycja. Dopiero moment uzyskania pozwolenia na budowę zmienia ten stan rzeczy, obligując do wygaszenia uprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jednoznaczny sposób wskazują na brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla "części działki". Kolegium za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazało, że przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, ale nie fragment działki ewidencyjnej, na której inwestor planuje realizację inwestycji. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia m.in. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W przepisie tym mowa, że granice obszaru analizowanego ustala się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50m. Ustawodawca odwołał się więc wyraźnie do frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, odwołano się także wprost w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Zatem zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. W świetle ugruntowanego orzecznictwa oraz w świetle obowiązujących przepisów decyzje o warunkach zabudowy winny być wydawane dla terenu rozumianego jak działka lub kilka działek, a nie wobec poszczególnych fragmentów wydzielonej działki. Kolejnym argumentem uniemożliwiającym uzyskanie wnioskowanej decyzji jest brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak spełnienia przesłanki – by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowalnych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dla określenia spełnienia powyższego warunku konieczne jest sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy. W niniejszej sprawie sporządzona została taka analiza, na wyznaczonym obszarze analizy. Planowana inwestycja składać się ma z dwóch obiektów – tj. budynku magazynowo- warsztatowo- biurowego oraz budynku garażu wielostanowiskowego. W przygotowanej analizie wskazano na: - zabudowę zagrodową – tj. zabudowę mieszkaniową z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi, które mając odpowiadać funkcji magazynowej, - zabudowę mieszkaniowo- usługową z wbudowanymi usługami, mającej odpowiadać funkcji biurowej, - zabudowę mieszkaniową, gdzie budynki pełniące funkcje wcześniej inwentarskie przystosowano do funkcji garażowej – mającej odpowiadać funkcji garażu wielostanowiskowego. Zdaniem Kolegium wyłącznie istniejąca zabudowa usługowo – handlowa w postaci stacji kontroli pojazdów oraz warsztat samochodowy mogłyby odpowiadać funkcji warsztatowej. Czym innym pozostaje bowiem istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa z towarzyszącą uzupełniającą zabudową garażową, magazynową, a czym innym obiekt w postaci biurowca o przeznaczeniu magazynowo- warsztatowo- biurowym. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna czy zabudowa zagrodowa wiążąca się ściśle z siedliskiem gospodarstwa rolnego. Planowana do realizacji funkcja magazynowo- warsztatowo- biurowa nie nawiązuje do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Występującej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowo- usługowej z wbudowanymi usługami nie można utożsamiać z wnioskowaną funkcją garażu wielostanowiskowego. Z ugruntowanej linii orzeczniczej dotyczącej zachowania zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że nowe obiekty nie muszą być tożsame z funkcją występującą w obszarze analizowanym, a mają stanowić jedynie kontynuację funkcji występującej w tym obszarze. Kontynuacja funkcji umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Dla wystąpienia kontynuacji musi być spełniony jeden z warunków, a mianowicie: nowopowstały obiekt powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania lub stanowi uzupełnienie występującej w nim funkcji. W ocenie Kolegium wnioskowane warunki zabudowy dla budynku magazynowo- warsztatowo – biurowym czy budynku garażu wielostanowiskowego nie powtarzają którejś z istniejącej funkcji. Powstanie planowanego obiektu rodzi uzasadnione ryzyko wystąpienia kolizji pomiędzy funkcją nowej zabudowy a funkcją zabudowy już istniejącej. Wobec stwierdzenia braku przesłanki kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowalnych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu czyli przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, odstąpiono od analizy pozostałych przesłanek. Z uwagi na brak spełnienia powyższej przesłanki zdecydowano o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i orzeczono o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż orzeczono jak na wstępie, pomimo, iż pozostałe przesłanki z art. 61 cytowanej ustawy zostały spełnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, inwestor G. K. (dalej: skarżący). Zarzucił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach Częstochowie uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na inwestycji|: budowa budynku magazynowo- warsztatowo- biurowego i budynku garażu wielostanowiskowego na działce nr 1 położonej w K. przy ulicy [...], a mianowicie naruszenie przepisów prawa postępowania majce istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, w sytuacji gdy winien wydać decyzję o jej utrzymaniu w mocy, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ocenę analizy architektoniczno- urbanistycznej w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji i wyciągnięcie wniosków sprzecznych z jej treścią, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 59 ust. 1 w związku z 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania, a także art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne przyjęcie, iż decyzje o warunkach zabudowy winny być wydane dla terenu rozumianego jako działka ewidencyjna lub kilka działek ewidencyjnych a ewentualne wyjątki winny wynikać ze szczególnych regulacji normatywnych - art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez błędne uznanie, że kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oznacza istnienie w analizowanym obszarze obiektu, który wszystkimi swymi parametrami i funkcjami odpowiadałby planowanej zabudowie . Mając na uwadze powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozwinięto postawione zarzuty. Odnosząc się w pierwszej kolejności do dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej skarżący stwierdził, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że jest dopuszczalne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy również po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wobec tej samej działki. Stąd zadaniem skarżącego stanowisko organu drugiej instancji jest nieuprawnione. Z przywołanego przez skarżącego orzeczenia wynika bowiem, że nie ma przeciwskazań do wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie stanowi uzupełnienie dotychczasowego zagospodarowania terenu. Przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie tezy o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki, podkreślając, iż jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym z nieruchomości, zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem, w granicach określonych prze ustawy i zasady współżycia społecznego. W zakresie zarzutu braku kontynuacji funkcji - tzw. zasady dobrego sąsiedztwa stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistyczno- architektonicznej uprawniony architekt stwierdził, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy nie kwestionował rzetelności wykonania tej analizy, a mimo to stwierdził brak zgodności jej sporządzenia z wymogami określonymi w rozporządzeniu. W ocenie skarżącego organ ten nie był uprawniony do wyciągnięcia wniosków niewynikających z prawidłowo przygotowanej analizy. W ten sposób organ ten w sposób całkowicie sprzeczny z wnioskami analizy naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) poprzez samowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie ocenę materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W zakresie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz naruszenie przepisów w zakresie gromadzenia i oceny materiałów dowodowych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu) wyjaśnił, że uprawnienia organu drugiej instancji wynikają z przepisów, zgodnie z którymi rozpatrując odwołanie nie może ograniczyć się tylko do badania zgodności z prawem wydanej decyzji organu pierwszej instancji, lecz także z punktu wwiedzenia celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Odwołując się do orzecznictwa stwierdził, że "jeżeli organ administracji działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 135 Kodeksu) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do meritum sprawy zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2225 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie. Wskazać w tym miejscu należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina stanowi o przeznaczeniu obszarów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga m.in. zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie nowych obiektów budowlanych. Decyzja taka dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowania obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków, a mianowicie: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej; 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zmierzenia budowlanego; 4/ teren nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 5/ decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. A contrario brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę dla wydania odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 6 cytowanej powyżej ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Według § 3 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki przeznaczonej do zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Zgodnie z treścią § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą zarówno część tekstową jak i graficzną stanowiącą załącznik do decyzji warunkach zabudowy. Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizy i przeprowadził wymaganą analizę zabudowy tego terenu. Uznał, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy dla części dużej działki nr 1 położonej w K. przy ulicy [...], a także, że spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy niezbędne dla wydania w sprawie pozytywniej- tzn. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Zasadnie jednak organ drugiej instancji, rozpatrując ponownie sprawę w jej całokształcie uznał, iż decyzja ta jest wadliwa. Zgodnie zatem przysługującym mu uprawnieniem wynikającym z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł co do meritum sprawy – odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zastosowanie oraz błędną, samowolną ocenę analizy architektoniczno- urbanistycznej w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego postępowaniu drugoinstancyjnym. Nie zostały też naruszone przepisy prawa materialnego. Odnosząc się kolejno do argumentów, którymi kierował się organ odwoławczy odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części dużej działki nr 2 km. [...] obręb Z. przy ulicy [...] w K. w K. W tym zakresie, Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela dominujące w orzecznictwie stanowisko, iż ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016r., sygn. akt II OSK 12/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2014r., sygn. akt II SA/Łd 490/14). Regułą jest bowiem, że przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 2012/15, z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 2066/14, z dnia 1 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1626/14, czy z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2363/12, oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn. akt 486/10, w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1877/12). Co do zasady zatem należy przyjąć niedopuszczalność ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych, gdyż wolą ustawodawcy było, iż przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy, należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia też m.in. treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (np. trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, a nie części działki). W świetle powyższego, objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 ustawy nie jest więc całkowicie niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw) - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17) czy np. gdy działka inwestora ma częściowo przeznaczenie leśne. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ ustalił warunki zabudowy dla części działki, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania i nie wyjaśniając czym to jest spowodowane. Przywołane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych mają charakter wyjątkowy i wydane zostały na tle innych okoliczności sprawy. Podnieść należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Musi jednak określać określone parametry mając na uwadze całość obszaru inwestycyjnego- np. określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy czy wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Dalej w ocenie organu odwoławczego przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji był brak tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza materiału dowodowego, w ocenie składu orzekającego, potwierdza takie stanowisko. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dla konieczności wykazania kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym nie jest konieczne wykazanie tożsamości funkcji, ale niezbędne jest wykazanie, że planowana zabudowa umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej w obszarze analizowanym i nie wchodzi z nią w kolizję. Tak więc aby mówić o kontynuacji funkcji należy spełnić jeden z warunków a mianowicie nowopowstały obiekt powtarza jedną istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania lub po drugie stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące. Na podstawie przeprowadzonej analizy, brak było możliwości uznania, iż proponowana przez inwestora funkcja nowej zabudowy jest wynikiem jej kontynuowania w obszarze analizowanym. Warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie powtarzają bowiem istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania ani też nie stanowią uzupełnienia którejś z istniejących w nim funkcji. Wprawdzie w analizie przygotowanej przez architekta A. Z. stwierdzono, że wnioskowana budowa budynku magazynowo- warsztatowo- biurowego i budynku garażu wielostanowiskowego jest kontynuacją funkcji magazynowej, warsztatowej, biurowej i garażowej występującej na analizowanym terenie, ale zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że w analizie funkcji wskazano na występującą w obszarze analizowanym: zabudowę zagrodową – tj. zabudowę mieszkaniową z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi, magazynowymi, które mają odpowiadać funkcji magazynowej, - zabudowę mieszkaniowo- usługową z wbudowanymi usługami, jako mającej odpowiadać funkcji biurowej, - zabudowę mieszkalną, gdzie budynki pełniące funkcje wcześniej inwentarskie przystosowano do funkcji garażowej – jako odpowiadającej funkcji garażu wielostanowiskowego. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organu odwoławczego, iż trudno doszukać się w tak ustalonym sposobie zagospodarowania tego terenu kontynuacji w zakresie funkcji magazynowej czy funkcji biurowej. Jak wynika z wniosku skarżącego - ustalenie warunków zabudowy dotyczy budowy budynku magazynowo-- warsztatowo- biurowego o powierzchni do 250m² o wysokości 5m (jedna kondygnacja nadziemna) i długości 19m oraz budynku garażowego - wielostanowiskowego o powierzchni do 250m², wysokości do 9,5m (jedna kondygnacja nadziemna i poddasze użytkowe) oraz długości 19m. Jednak obiekty te, jak zasadnie stwierdził to organ odwoławczy, nie stanowią o kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji. Tylko zabudowa usługowo- handlowa - tj. stacja kontroli pojazdów przy ulicy [...] czy warsztat samochodowy przy ulicy [...] nr [...], może przesądzać o kontynuacji funkcji warsztatowej. Nie można natomiast istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej z towarzyszącą uzupełniającą funkcją garażową czy warsztatową w miejsce wcześniejszej zabudowy inwentarskiej, traktować jako kontynuacji funkcji dla biurowca o przeznaczeniu magazynowo- warsztatowo- biurowym. Także zabudowa mieszkaniowa z wbudowanymi usługami nie może stanowić o kontynuacji funkcji dla obiektu o przeznaczeniu biurowym, tym bardziej, że projektowany obiekt nie będzie realizował funkcji mieszkaniowej. W ocenie składu orzekającego, także przyjęte w decyzji wskaźniki nowej zabudowy, w szczególności w zakresie szerokości elewacji frontowej czy wysokości górnej krawędzi frontu nie mieszczą się w granicach średnich wskaźników, a w decyzji organ nie wyjaśnia dlaczego przyjęte zostały właśnie takie wielkości. Wprawdzie organ związany jest wnioskiem inwestora, ale po dokonaniu wymaganej analizy ustala te wskaźniki na podstawie analizy architektoniczno- urbanistycznej, decydując tym samym, czy wniosek inwestora jest możliwy do akceptacji. W przypadku braku takich możliwości organ wydaje decyzję o odmowie ustaleniu warunków zabudowy, chyba, że wniosek inwestora zostanie skorygowany. Podkreślenia wymaga, że ocena możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na określonym terenie nie może burzyć zastanego ładu przestrzennego i musi opierać się na analizie zagospodarowania w obszarze analizowanym. Prowadząc analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia organ winien także uwzględnić funkcje i cechy zabudowy już istniejącej. W świetle powyższego nie został zatem spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygający w niniejszej sprawie skład orzekający podziela opinię, iż ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiedniej w stosunku do planowanej inwestycji działkach, które są dostępne z tej samej drogi publicznej. W przedmiotowej zaś sprawie takiego sąsiedztwa nie można ustalić. Odnosząc się z kolei do zgłoszonego w odwołaniu zarzutu braku dostępu przeznczonej do zabudowy działki do drogi publicznej, w zasadzie ograniczonego do zabudowy fragmentu działki, to należy uznać, iż zarzut ten jest zasadny. Przeznczony do inwestowana fragment działki nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, inwestorem jest inna osoba niż właściciel działki, a w sprawie nie wykazano żadnego dokumentu potwierdzającego prawa przejazdu po działce nr 2. Nie ma on jednak decydującego znaczenia w sprawie, a to wobec stwierdzenia jak powyżej braku spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.