II SA/Gl 1042/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący WSA Rafał Wolnik Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2006r. sprawy ze skargi L. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia dokumentów 1) uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. ( dalej PINB ) działając w oparciu o art. 81 c w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 § 1 k.p.a. zażądał od L. P. przedłożenia w terminie do [...] 2005 r. szeregu dokumentów mających znaczenie dla dalszego postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na parceli nr A w B.. W szczególności organ ten zażądał przedłożenia raportu oddziaływania wybudowanego warsztatu [...] na środowisko, aktualnego zaświadczenia dotyczącego sprawności przewodów kominowych, aktualnych protokołów badań i sprawdzeń instalacji, stanowiska w sprawie wybudowanych obiektów Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej oraz ekspertyzy jednoznacznie określającej czy istniejące stropy warsztatu i garażu pokryte papą, można uznać jako element konstrukcyjny zakończony, kwalifikujący go do uznania za istniejący stropodach. W uzasadnieniu postanowienia organ zrelacjonował wcześniejsze rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie samowolnego dobudowania do istniejącego budynku mieszkalnego warsztatu [...] z garażami. Podał, że kierując się wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/KA 1431/02 przeprowadził na posesji inwestora dwie kontrole. Kontrole te zmierzały do ustalenia, czy wybudowane obiekty warsztatu [...] i garaży można uznać za zakończone i zdatne do użytkowania, bądź stwierdzenia, że znajdują się one w budowie i wymagają wykonania robót budowlanych niezbędnych do oddania ich do użytkowania. W wyniku przeprowadzonych oględzin warsztatu i garaży ustalił, że strop żelbetowy nad warsztatem i jednym garażem został pokryty papą na lepiku, a drugi garaż posiada dach drewniany pokryty papą. Organ stwierdził jednocześnie, że istnieje rozbieżność między stanem rzeczywistym, a dokumentacją rysunkową inwentaryzacji wykonanych samowolnie obiektów dotyczącą konstrukcji stropodachu wykonanego nad warsztatem. Zgodnie z zaleceniem Sądu w oparciu o dokumenty, oświadczenie inwestora oraz zeznania świadków PINB prowadził też postępowanie w kierunku ustalenia daty rozpoczęcia i ukończenia budowy. Zebrany materiał pozwalał jego zdaniem ukierunkować postępowanie na doprowadzenie do legalizacji wykonanych robót w drodze wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie, która uwzględniałaby warunki bezpieczeństwa i uciążliwości dla środowiska. Postanowienie to doręczono L. P. w dniu [...] r., a w dniu [...] r. przesłał on na adres PINB pismo ( oznaczone datą [...] r.), w którym zakwestionował zasadność nałożenia większości opisanych obowiązków. Wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko ( Dz. U. nr 52, poz. 284 ) nie było wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko w przypadku warsztatów [...] . Do pisma dołączył także fotokopie dokumentów, a to m.in.: zaświadczenie odbioru przewodów kominowych z 2000 r., protokół kontroli technicznej instalacji elektrycznej przeprowadzonej w 1989 r., pismo Wójta Gminy B. z 2003 r. informujące, że lokalizacja warsztatu nie koliduje z zapisami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy B.. Wskazał ponadto, że w 2000 r. złożył już inwentaryzację powykonawczą wykonanych robót budowlanych wraz z dokumentacją techniczną. Podał, że do [...] 2005 r. dostarczy wymagane zaświadczenia Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej. Pismo to zostało potraktowane przez PINB jako zażalenie na postanowienie z dnia [...] r. i przekazane do rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej [...]WINB). Ten ostatni organ postanowieniem z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną "decyzję" w części dotyczącej zakresu wymaganych do przedłożenia dokumentów i dodatkowo nałożył obowiązek przedłożenia: mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesioną inwentaryzacją geodezyjną elementów istniejącego zagospodarowania terenu działki nr A oraz działek sąsiednich oraz wypisu z ustaleń obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji ustalił też nowy termin wykonania nałożonych obowiązków na dzień [...] 2005 r. oraz utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej "decyzji". W podstawie prawnej postanowienia [...]WINB wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 81 c wraz z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że ponownie przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dowiodło, że obiekty składające się na przedmiotowy warsztat [...] zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia przed 1995 r., a zatem pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do takich obiektów mogą mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. – o ile zostanie udowodnione, że ich budowa została ukończona przed 1995 r. Nałożone przez PINB na inwestora obowiązki zmierzają do legalizacji przedmiotowej samowoli, która w trybie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. następuje poprzez dopuszczenie obiektów do użytkowania. W dalszej części uzasadnienia [...]WINB wyjaśnił żalącemu się w oparciu, o jakie przesłanki zostały nałożone na niego poszczególne obowiązki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach L. P. powtórzył zarzuty podniesione w piśmie z dnia [...] 2005 r. wskazując, że już dawno wywiązał się z większości nałożonych na niego obowiązków, a w szczególności przedłożył 3 egzemplarze inwentaryzacji powykonawczej ( ostatni egzemplarz przesłał do PINB w [...] 2000 r.). W związku z tym uznał, działania organów nadzoru budowlanego za zmierzające do tendencyjnego i stronniczego przedłużania postępowania. Dodatkowo wskazał, że samowolnie wybudowane przez niego obiekty warsztatu [...] nie graniczą z działką P. M., lecz z drogą dojazdową oznaczoną jako działka nr B. Droga ta pierwotnie została utworzona z części sąsiednich działek w tym z działki skarżącego, a "przeszła na własność" P. M. dopiero w 2000 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w C. sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując merytoryczne i prawne uzasadnienie podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Podał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku "odwołań" wniesionych przez skarżącego oraz P. M.. Wskazał, że w momencie legalizacji obiektu "inwestor musi spełnić wszystkie warunki jakie są wymagane ustawowo przed przystąpieniem do użytkowania obiektu". W szczególności musi się legitymować aktualnymi protokołami badań i sprawdzeń, odbiorów wykonanych przyłączy oraz stanowiskiem organów wyszczególnionych w przepisach art. 54 – art. 57 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie w aspekcie jego zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), a także nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami uznał, że jest ono dotknięte wadami prawnymi powodującymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zaskarżone postanowienie zostało oparte na przepisach prawa materialnego zamieszczonych w dwóch ustawach, a to : art. 81c oraz art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. Poprzez przywołanie tego ostatniego przepisu [...]WINB uzupełnił, jak się wydaje, podstawę prawną na której zostało oparte postanowienie PINB. Ten ostatni organ nakładając na skarżącego szereg opisanych wyżej obowiązków oparł swoje rozstrzygnięcie na dwóch pozostających ze sobą w kolizji przepisach, a to przepisie art. 103 § 2 oraz art. 81c Prawa budowlanego z 1994 r. Pierwszy z wymienionych przepisów w zdaniu drugim nakazuje do obiektów objętych hipotezą art. 48 tej ustawy stosować przepisy dotychczasowe. Powyższe odesłanie do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r., zatem nie tylko w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., ale także w art. 40, art. 42 oraz innych przepisach tej ustawy, w tym przywołanego w podstawie prawnej postanowienia [...]WINB art. 56. Taka reguła dodatkowo wynika z postanowienia art. 107 ust. 1 nowej ustawy, który uchylając przepisy prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że następuje to z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2. Z mocy, zatem wyraźnego przepisu ustawy nadal muszą być stosowane przepisy prawa budowlanego z 1974 r. w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 nowego prawa budowlanego ( Por. pogląd prawny zawarty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. akt OPS 3/96 w : ONSA z 1997 r. z.1 poz. 2). Art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. pełni podobną funkcję, jak art. 81 c ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy. Oba te przepisy upoważniają właściwe organy ( w tym przypadku organy nadzoru budowlanego ) do nakładania na inwestorów, właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych oraz inne wymienione w tych przepisach podmioty, obowiązków dostarczenia na ich koszt, w określonym terminie, ekspertyz czy też ocen technicznych. Obowiązki te nakładane są w drodze postanowień, co w przypadku art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika wprost z tego przepisu, a w przypadku art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z art. 123 k.p.a. Postanowienie wydane w trybie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. różni się jednak zasadniczo od postanowienia opartego na przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Od tego pierwszego postanowienia nie przysługuje bowiem zażalenie do organu II instancji, a zawarte w nim rozstrzygnięcia mogą być zgodnie z art. 142 k.p.a. kwestionowane tylko w odwołaniu od zapadłej w sprawie decyzji organu I instancji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1998 r. IV SA 881/96 w: LEX nr 43335). Z odmienną sytuacją mamy do czynienia w przypadku postanowień wydawanych w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., bowiem w ust. 3 tego artykułu ustawodawca przewidział możliwość wnoszenia od tych postanowień zażaleń. Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że postanowienie PINB z [...] r. zostało wydane w toku ponownie prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie samowolnie wybudowanych przez L. P. obiektów budowlanych. W postępowaniu tym, stosując się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2004 r. ( II SA/Ka 1431/02 ), organ zebrał i rozpatrzył nakazane mu dowody. W wyniku tego postępowania uznał, jak wynika z uzasadnienia postanowienia, iż w sprawie zachodzą przesłanki do legalizacji samowolnie wybudowanych przez skarżącego obiektów budowlanych, bowiem zostały wybudowane przed dniem 1 stycznia 1995 r. i zostały przed tą datą przekazane do eksploatacji. Tym samym nie może ulegać wątpliwości, że wydane w tej sprawie opisane postanowienie dowodowe winno zostać wydane na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro zaś od tego postanowienia nie przysługiwało stronom zażalenie, to brak było podstaw prawnych do wydania przez [...]WINB zaskarżonego postanowienia. Pismo L. P. z dnia [...] 2005 r. zatem organ ten zwróci PINB w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. W podobnym trybie organ ten przekaże organowi I instancji pismo P. M. z dnia [...] 2005 r. Uwadze Sądu nie umknęły także inne drobniejsze uchybienia dostrzeżone w zaskarżonym akcie, a to oparcie go na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bez przywołania art. 144 k.p.a. W sentencji zaskarżonego orzeczenia jest też mowa o decyzji, a nie postanowieniu. Wreszcie wskazać należy, że w przesłanej Sądowi odpowiedzi na skargę organ podał, iż przedmiotowe postanowienie wydał w wyniku rozpatrzenia zażalenia ( odwołania ) zarówno skarżącego jak i P. M., tymczasem ani w rubrum tego aktu ani w jego uzasadnieniu [...]WINB nie wymienił tego ostatniego pisma. Z uwagi na zaistniałe w sprawie wątpliwości, co do podstawy prawnej na jakiej zostało oparte postanowienie organu I instancji, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie odstąpił od stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, poprzestając na jego uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł w oparciu o art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania rozstrzygnął po myśli art. 200 i art. 209 P.p.s.a.