II SA/Gl 105/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. K. i K. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta C. z dnia 5 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości stanowiących własności gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w części odnoszącej się do działek nr [...] i nr [...]; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę; 3) zasądza od Prezydenta Miasta C. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 18 grudnia 2024 r. B. K. i K. K. (dalej jako: skarżący), reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na zarządzenie Prezydenta Miasta C. z 5 sierpnia 2024 r. nr [...] , wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 25 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 2 pkt 6, art. 67 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) mocą którego, przeznaczył do zbycia w drodze bezprzetargowej, na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, oznaczonej w obrębie [...] jako działki nr [...], nieruchomości stanowiące własność Gminy Miasto C., opisane w wykazie stanowiącym załącznik do przedmiotowego zarządzenia. Jednocześnie na mocy zaskarżonego aktu utraciło moc zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia 29 lutego 2021 r. w sprawie przeznaczenia do zbycia nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto C., położonych w C. przy [...]. W przedmiotowej skardze zarzucono wskazanemu organowi naruszenie: przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie a to: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572), poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co zarządzono o przeprowadzeniu trybu bezprzetargowego sprzedaży nieruchomości, wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli - w szczególności wbrew interesom właścicieli innych działek sąsiednich aniżeli działka wytypowana przez organ; - art. 8 powyższego Kodeksu poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość stron wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz wydanie zarządzenia wyłącznie na korzyść jednego z właścicieli nieruchomości działek sąsiednich pomimo, iż zainteresowanych nabyciem wskazanych działek było więcej podmiotów będących właścicielami innych działek sąsiednich; - art. 9 i 10 przywoływanego Kodeksu poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, w tym braku udzielenia takich informacji skarżącym pomimo wystosowywanych pism i zapytań, a także brak zapewnienia stronie czynnego udziału w zainicjowanym postępowaniu zbycia nieruchomości bez przetargu; art. 11 cytowanego Kodeksu poprzez brak należytego uzasadnienia podjętego przez organ zarządzenia zawierającego zastosowanie trybu bezprzetargowego pomimo występowania innych podmiotów zainteresowanych nabyciem nieruchomości i wiedzy organu o tych podmiotach. W ramach zarzutów dotyczących naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 18 ust. 2 lit. 9a ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie decyzji w przedmiocie sprawy majątkowej gminy przekraczającej zakres zwykłego zarządu i dotyczącej zbycia działki o nr [...] w formie zarządzenia Prezydenta Miasta C. podczas gdy uprawnienie do podjęcia takiej decyzji należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy, a Gmina Miasto C. nie podjęło decyzji o sprzedaży przedmiotowej działki; art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu na zbycie nieruchomości o numerach działek [...] i [...] podczas gdy przedmiotowy przepis nie ma zastosowania w sprawie, w której sprzedaż działki może spowodować poprawienie nie jednej nieruchomości przyległej, a kilku nieruchomości przyległych należących do różnych podmiotów stąd powinien być przeprowadzony tryb przetargowy sprzedaży tych działek. W oparciu o przedstawione wyżej zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz jego uchylenie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta C. podniósł, że nieruchomości położone przy [...], oznaczone w obrębie [...] jako działki nr [...], [...] i [...], które zaskarżonym zarządzeniem zostały przeznaczone do sprzedaży w drodze bezprzetargowej na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr [...], łącznie z działkami nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], były przedmiotem przetargu ustnego nieograniczonego, który odbył się w dniu 15 lipca 2021 r. Przetarg zainicjowany został przez osobę zainteresowaną urządzeniem ciągu komunikacyjno-parkingowego do niesąsiadującej nieruchomości i zakończył się wynikiem negatywnym. W związku z tym, że sprzedaż w przetargu nieograniczonym nie powiodła się, działki te zostały przygotowane do sprzedaży w drodze bezprzetargowej na poprawę zagospodarowania nieruchomości przyległych, z uwzględnieniem niemożności ich samodzielnego zagospodarowania oraz możliwości poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. W odpowiedzi tej zaakcentowano, że pismem z 6 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżących wezwał Gminę do polubownego ustanowienia drogi koniecznej, która obciążałaby działki nr [...], [...] i [...] w obrębie [...], wyznaczając na to 14-dniowy termin, a 31 lipca 2023 r. został złożony wniosek do sądu o ustanowienie drogi koniecznej. W dalszej części odpowiedzi wskazany organ wyjaśnił, że do sprzedaży na poprawę zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr [...], stanowiącej własność skarżących, zostały przygotowane działki gminy nr [...], [...] i [...], które spełniają wymóg art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z 23 października 2023 r. skarżący zakwestionowali ustaloną cenę za m2 wskazując, że jest znacznie zawyżona i nie odpowiada rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości. Zaznaczyli, że jedyną możliwością obsługi komunikacyjnej ich nieruchomości (działki nr [...] i [...]) jest ustanowienie służebności drogowej przez działki nr [...] i [...], co jest realizowane w postępowaniu sądowym. Odpowiadający organ poinformował, że działka nr [...] została wydzielona z działki wywłaszczonej pod rozbudowę trasy [...] z wiaduktem (decyzja Prezydenta Miasta C. z 27 lutego 1974 r.). Działka nr [...] została pierwotnie wydzielona pod drogę publiczną i z tego względu przeszła z mocy prawa na własność gminy. Ich parametry oraz pierwotne ich przeznaczenia jako obsługa komunikacyjna (ograniczona możliwość urządzenia zjazdów z uwagi na położenie działek przy drodze publicznej kategorii krajowej), powodują niemożność ich samodzielnego zagospodarowania. W obecnym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] i [...] nie są przeznaczone pod tereny komunikacyjne, dojazd do działek skarżących ma być zapewniony poprzez ustanowienie służebności przez te działki, a nieruchomość sąsiednia uzyskała regularny kształt, uzyskując tym samym poprawę możliwości zagospodarowania. Do zawarcia aktu notarialnego sprzedaży doszło w dniu 28 października 2024 r., a decyzja o trybie sprzedaży została podjęta zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 120/25 odrzucił wniesioną skargę. W motywach rozstrzygnięcia podkreślono, że w zaskarżonym zarządzeniu organ gminy decydował o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia, trybie tego zbycia i umieszczenia na wykazie nieruchomości gminnych przeznaczonych do zbycia. Taki zakres zarządzenia uzasadnia przyjęcie publicznoprawnego charakteru tego aktu, co uzasadnia kognicję sądu administracyjnego. W konsekwencji brak było podstaw do uwzględniania wniosku organu administracji publicznej o odrzucenie skargi ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Podkreślono, że postawę prawną zaskarżenia przedmiotowego zarządzania stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 powyższej ustawy skarżący winien zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia aktu (a najdalej w dacie wniesienia skargi), a nie dopiero w przyszłości. Kwestionując zarządzenie w trybie przywoływanego przepisu trzeba zatem wykazać, że negatywnie wpływa ono na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Rozpoznając wniesioną skargę Sąd uznał, że skarżący nie wykazali, że przysługiwało im oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie aktu objętego skargą. Skarżący swój interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia wywodzą z faktu, iż są właścicielami nieruchomości położonych w C., przy [...]. Przedmiotowe działki nie mają dostępu do drogi publicznej i pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie działek o nr [...] i [...] a dojazd do nieruchomości będących własnością skarżących do drogi publicznej odbywał się dotychczas przez działki o nr [...], [...] i [...]. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Fakt, że skarżący ubiegali się o zakup przeznaczonych przez organ wykonawczy gminy działek nie stanowi o ich interesie prawnym do ich nabycia. Działania organów gminy - zarówno Rady Miasta jak i Prezydenta Miasta, w żaden sposób nie ingerowały w sferę praw podmiotowych Skarżących. W ocenie Sądu również fakt, że skarżący prowadzą postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej z udziałem Gminy Miasta C. na ich rzecz na ww. działkach przeznaczonych do sprzedaży nie stanowi o posiadaniu przez nich interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta. Z powyższym wyrokiem nie zgodzili się skarżący, którzy wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. W skardze tej wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności zarządzenia oraz jego uchylenie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Orzeczeniu Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną ocenę stanu faktycznego, polegającą na uznaniu, wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom, że skarżący nie posiadali interesu faktycznego i prawnego do zaskarżenia zarządzenia Prezydenta Miasta C., podczas gdy prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego, w szczególności składane pisma o możliwość wykupu nieruchomości wskazywały na interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia, skoro na jego podstawie doszło do realizacji sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym, podczas gdy złożenie takich wniosków przez kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich wykluczało zastosowanie trybu bezprzetargowego i nakazywało przeprowadzenie sprzedaży w trybie przetargowym; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 powyższej ustawy przez błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na uznaniu, wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom, że zarządzenie było zgodne z prawem podczas gdy podjęcie decyzji przekraczającej zakres zwykłego zarządu i dotyczącej zbycia działki nr [...] należało do wyłącznej kompetencji Rady Gminy, a Gmina Miasto C. nie podjęła decyzji o sprzedaży działki; art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 w zw. z art. 58 § 1 pkt. 5a przywoływanej ustawy przez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia, podczas gdy interes ten istnieje przez co zastosowano przedmiotowe przepisy w sposób nieprawidłowy. Obok naruszenia przepisów prawa procesowego podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 18 ust. 2 lit. 9a ustawy o samorządzie gminnym przez podjęcie decyzji w przedmiocie sprawy majątkowej gminy przekraczającej zakres zwykłego zarządu i dotyczącej zbycia działki o nr [...] w formie zarządzenia Prezydenta Miasta C. z 5 sierpnia 2024 r., podczas gdy uprawnienie do podjęcia takiej decyzji należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy, a Gmina Miasto C. nie podjęło decyzji o sprzedaży tej działki; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu na zbycie nieruchomości o nr działek [...] i [...], podczas gdy przedmiotowy przepis nie ma zastosowania w sprawie, w której sprzedaż działki może spowodować poprawienie nie jednej nieruchomości przyległej, a kilku nieruchomości przyległych należących do różnych podmiotów stąd powinien być przeprowadzony tryb przetargowy sprzedaży tych działek; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 2 pkt. 6 powoływanej ustawy w zw. z art. 37 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie posiadali interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia, podczas gdy interes ten wprost wynika z przedmiotowych przepisów uzasadniających dokonanie sprzedaży w trybie bezprzetargowym wyłącznie do enumeratywnie wskazanych okoliczności i konieczności stosowania trybu przetargowego w pozostałych sytuacjach, toteż właściciele nieruchomości sąsiednich posiadają interes prawny w zaskarżeniu aktu uprawniającego do przeprowadzenia sprzedaży bezprzetargowej, w szczególności w sytuacji, w której występowali z wnioskiem o nabycie tych nieruchomości od Gminy, co doprowadziło do nieuzasadnionego niezastosowania tych przepisów do ustalonego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 1732/25 uchylił zaskarżone postanowienie. W motywach tego orzeczenia podkreślono, że większość zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie jest trafna i zasadna, natomiast wypowiadający się Sąd uznał, że zasadny jest ostatni zarzut skargi kasacyjnej, w którym zarzucono wadliwą wykładnię oraz błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego, a więc art. 35 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt. 6 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący kasacyjnie zakwestionowali tym zarzutem przyjęcie przez Sąd braku istnienia interesu prawnego we wniesieniu skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta C. wydanego na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z zastosowaniem art. 37 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji doszło do uchybień w zakresie, w jakim Sąd odmówił skarżącym interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Interes prawny skarżących do wniesienia skargi na zarządzenie organu wykonawczego gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy w trybie bezprzetargowym na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej jako działka [...], wynika z prawa własności skarżących do działek o nr [...] i [...], które leżą w bezpośrednim sąsiedztwie działek [...] oraz [...]. Działki o nr [...], [...] i [...] zostały umieszczone w stanowiącym załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta C. z 5 sierpnia 2024 r., wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia w drodze bezprzetargowej na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr [...], z uwagi na brak możliwości samodzielnego zagospodarowania. Podkreślono, że w orzecznictwie jest prezentowany pogląd, że skorzystanie przez zbywcę (jednostkę samorządu terytorialnego, czy Skarb Państwa) z trybu bezprzetargowego jest wyłączone, w przypadku gdy nabycie działki zmierza do poprawy warunków zagospodarowania nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Możliwość poprawienia warunków zagospodarowania w odniesieniu do większej liczby nieruchomości skutkuje zatem koniecznością przeprowadzenia przetargu, a zawarta w tej sytuacji - bez przetargu - umowa zbycia jest bezwzględnie nieważna w myśl art. 58 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ratio legis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. powinno się odczytywać jako możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, która może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, gdy tylko jedna osoba spośród ich właścicieli albo użytkowników wieczystych jest zainteresowana nabyciem całej nieruchomości, a pozostali wyrażają na to zgodę. Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia podkreślono, że zarządzenie Prezydenta Miasta C. z 5 sierpnia 2024 r. zostało wydane na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale i uchwały Rady Miasta C. z 28 stycznia 2021 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto C., położnej w C. przy [...]. Uchwałą wyrażono zgodę na zbycie przedmiotowych nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto C.. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta, przy czym uchwała ta nie określała trybu sprzedaży nieruchomości, zatem do konkretyzacji trybu sprzedaży doszło w zarządzeniu Prezydenta Miasta C.. Odmowa uwzględnienia interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu zarządzenia czyni iluzorycznym uznanie Sądu, że uzewnętrzniona przez publiczne ogłoszenie wola zbycia nieruchomości umożliwia wszystkim zainteresowanym ubieganie się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Skarżący, jako właściciele nieruchomości przyległej wykazali się interesem do zaskarżenia zarządzenia, którym przeznaczono nieruchomości do zbycia w trybie bezprzetargowym na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Inną kwestią jest ocena, czy skarżącym przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości i czy kontrola zarządzenia może doprowadzić do pożądanych przez skarżących skutków. W ramach wskazań zobowiązano sąd pierwszej instancji do ponownej oceny dopuszczalności wniesionej skargi. Pismem z 23 marca 2026 r. pełnomocnik uczestnika postępowania przedstawił stanowisko procesowe, w którym uznał, że kwestionowane zarządzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa a wniesiona skarga powinna zostać oddalona. Pismem z 26 marca 2026 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i wnioskował o oddalenie wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżone orzeczenie organu administracji może zostać uchylone tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie sytuacja prawna i faktyczna jest w dodatkowy sposób złożona, ponieważ sprawa ta jest ponownie rozpoznawana przez tutejszy Sąd, albowiem pierwsze orzeczenie tutejszego Sądu mocą postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 1732/25 zostało uchylone. Przypomnieć należy, że stosownie do postanowień art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przywołanym wyżej postanowieniu sąd drugiej instancji, uwzględniając wniesioną skargę kasacyjną uznał, że skarżącym w ramach rozpoznawanej sprawy legitymują się interesem prawnym. Okoliczność ta została w sposób jednoznaczny przyjęta, a tym samym odrzucenie skargi z powołaniem się na treść art. 58 § 1 pkt. 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest dopuszczalne. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań w pierwszej kolejności wypowiedzieć należy się co do legitymacji sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej skargi. Stosownie bowiem do postanowień art. 58 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny odrzuca skargę, w sprawie która nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W przywoływanym powyżej orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się co do kwestii związanych z przesłanka odrzucenia przewidzianą art. 58 § 1 pkt. 5a wyżej wymienionej ustawy, a zatem wówczas, gdy skarżący nie legitymuje się interesem prawnym. Równocześnie w orzeczeniu tym podniósł, że w sprawie tej nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 przywoływanej ustawy mówiąca o nieważności postępowania. Oznacza to, że Sąd ten uznał, że skarga wniesiona przez skarżące strony podlega kognicji sądów administracyjnych. Stanowisko takie jest wiążące dla sądu rozpoznającego przedmiotową skargę. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zarządzenie Prezydenta Miasta C. z 5 sierpnia 2024 r. nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto C., położonych w C. w pobliżu [...]. Mocą wskazanego zarządzenia organ administracji publicznej przeznaczył do zbycia w drodze bezprzetargowej na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej w obrębie [...] jako działki [...] nieruchomości stanowiące własność Gminy Miasto C. opisane w wykazie stanowiącym załącznik do zarządzenia. W załączniku tym wymieniono działki o nr [...], [...] i [...] w obrębie [...]. Przywoływane tu zarządzenie wydane zostało w oparciu o postanowienia art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Prezydenta Miasta C., a zatem akt, który nie jest wydawany w oparciu o postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego. To w jakiego typu procedurach przywołany Kodeks jest przez organ administracji publicznej stosowany i wykorzystywany normuje art. 1 tego Kodeksu. W przepisie tym mowa jest o decyzjach administracyjnych, czy też o wydawaniu postanowień, jak również o wydawaniu zaświadczeń czy o rozstrzyganiu sporów o właściwość. W art. 2 tego Kodeksu wskazuje się, że ma on zastosowanie do rozpoznawania skarg i wniosków. W konsekwencji do wydania skarżonego zarządzenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają bezpośredniego zastosowania. Przepisy tego aktu mogą być natomiast wykorzystywane jako określony wzorzec dla działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. Zatem tylko w takim ujęciu można odwoływać się do regulacji zamieszczonych w przywołanym Kodeksie. Podniesiona uwaga posiada istotne znaczenie w kontekście zarzutów formułowanych w skardze wobec kwestionowanego atu Prezydenta Miasta C., albowiem silnie akcentuje się w nich naruszenie przepisów właśnie Kodeksu postępowania administracyjnego, tak jakby ten akt stosowany był wprost i stanowił podstawę podejmowanego zarządzenia. W konsekwencji formułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów przywoływanego Kodeksu nie mogą być uwzględnione, ponieważ wskazany akt nie ma zastosowania przy wydawaniu kwestionowanego zarządzenia. Jak zostało powyżej zaznaczone kwestionowane zarządzenie wydane zostało w oparciu o postanowienia art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przywołanym przepisem nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Z treści przywołanego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że wykorzystanie drogi bezprzetargowej możliwe jest w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Jako dodatkowy warunek wskazuje się to, że nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jest wiążące dla wypowiadającego się w sprawie składu orzekającego, podzielono stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przywoływany powyżej przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala na stwierdzenie, że kwestią rozstrzygającą czy konkretna działka może być zbyta w drodze bezprzetargowej w oparciu o powołane unormowanie jest okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie tego przepisu prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Przy czym, brak reakcji właścicieli innych nieruchomości przylegających do sprzedawanej działki nie może oznaczać, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia przetargu. Poprawa powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna, nie zaś hipotetyczna, a do oceny powyższego trzeba sięgnąć po obiektywne kryteria. Organ gminy nie może więc dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 2982/23 LEX nr 3938591). Rozważenia wymaga jeszcze jedna kwestia, która nie była przedmiotem analizy na wcześniejszych etapach tego postępowania, a mianowicie, czy organ administracji publicznej może po bezskutecznym przeprowadzeniu przetargu odstąpić od jego przeprowadzenia na dalszych etapach działań związanych ze zbyciem określonej nieruchomości. Treść przywoływanych powyżej przepisów wydaje się w tym zakresie czytelna, a mianowicie skoro przeznaczona do zbycia nieruchomość może być nabyta przez kilku właścicieli sąsiednich nieruchomości w celu poprawy warunków zagospodarowania posiadanych nieruchomości tylko w formie przetargu, to tym samym zbycie takiej nieruchomości w trybie bezprzetargowym nie jest dopuszczalne. Zauważyć należy, że przepisy nie wprowadzają możliwości sprowadzającej się do wprowadzenia rozwiązania polegającego na tym, że jeżeli zbycie w formie przetargu nie nastąpiło, to organ administracji publicznej może odstąpić od formy przetargowej i wykorzystać formę bezprzetargową. Koro takiego unormowania przepisy prawa materialnego nie przewidują tym samym organ administracji publicznej nie może odstąpić od formy przetargowej zbycia nieruchomości na rzecz formy bezprzetargowej. Przywołany powyżej stan prawny i przyjmowana jego interpretacja muszą zostać przeniesione na realia rozpoznawanej sprawy. Mocą zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta C. przewidziano do zbycia w drodze bezprzetargowej trzy działki położone w obrębie [...]. Analiza mapy zalegającej w aktach administracyjnych (w operacie szacunkowym) pozwala stwierdzić, że o ile działka [...] przylega wyłącznie do nieruchomości [...], a tym samym spełnia wskazane powyżej wymagania dla zbycia w drodze bezprzetargowej, to w stosunku do dwóch pozostałych działek, a mianowicie [...] i [...] sytuacja przedstawia się odmiennie, ponieważ wskazane działki graniczą nie tylko z działką [...], ale także z działką przynależną do skarżących, a mianowicie do działki o nr [...]. Oznacza to, że w odniesieniu do tych działek wykorzystanie trybu zbycia w drodze bezprzetargowej nie jest dopuszczalne. Brak możliwości wykorzystania trybu bezprzetargowego wynika również z przeprowadzonej powyżej analizy przepisów normujących przedmiotową problematykę. Bezskuteczne przeprowadzenie przez organ administracji publicznej przetargi nie zwalania tego organu z konieczności wykorzystania trybu przetargowego w przypadku kolejnej próby zbycia tego typu nieruchomości. W świetle przedstawionych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie narusza postanowienia art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do działek wymienionych w załączniku a mianowicie o nr [...] i [...] i w tym zakresie wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi przewidziane treścią art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w odniesieniu do wymienionych powyżej działek. Kwestionowane zarządzenie w odniesieniu do działki [...] nie narusza postanowień art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ przedmiotowa działka na całej długości graniczy z działką [...] przynależną do podmiotu, na rzecz którego ją zbyto. Warto w tym miejscu zauważyć, że wskazana działka nie graniczy w żadnym punkcie z nieruchomościami należącymi do skarżący, a tym samym we wskazanym zakresie skarżący nie legitymują się interesem prawnym, a tym samym wyczerpana zostaje przesłanka przewidziana treścią art. 58 § 1 pkt. 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na fakt, że ustalenie powyższej okoliczności, a zatem brak legitymowania się przez skarżących do wniesienia skargi na kwestionowane zarządzenie co do działki [...] dokonane zostało w ramach czynności wyjaśniających prowadzonych przez sąd, tym samym wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające oddalenie wniesionej skargi we wskazanym zakresie. W skardze do tutejszego Sądu podniesiono szereg zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zostało to powyżej zaznaczone wydanie takiego aktu jak zarządzenia prezydenta miasta nie następuje w drodze procedury normowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazany Kodeks może być wykorzystywany jedynie jako wzorzec działań organu administracji publicznej. W tej sytuacji zarzuty ogniskujące się na naruszeniu postanowień tego Kodeksu nie są zasadne i trafne, a tym samym nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi. Następstwem częściowego uwzględnienia wniesionej skargi jest częściowe uchylenie kwestionowanego Zarządzenia Prezydenta Miasta C.. Organ ten kierując się wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym wyroku podejmie stosowne działania zmierzające do rozstrzygnięcia kwestii ewentualnego zbycia wskazanych w sentencji wyroku działek. Stosownie do postanowień art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania w wysokości wskazanej w sentencji orzeczenia. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a powyższej ustawy należało orzec jak w sentencji.