II SA/Gl 1050/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wszczętym postępowaniu w przedmiocie prawidłowości wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w C. , orzekając w sprawie po raz trzeci (poprzednie decyzje organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i z [...] r. zostały uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez ten organ decyzjami organu odwoławczego z dnia [...]. i z [...] r.), decyzją nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. (dalej też jako PINB) nakazał B. Ż. i J. Ł. w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w C. do stanu zgodnego z prawem: 1) sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w C. ; 2) zamurowanie otworów okiennych w ścianie zachodniej cegłą ceramiczną na pełną grubość ściany lub wypełnienie ww. otworów materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie przy czym klasa odporności ogniowej wypełnienia nie powinna być niższa niż E30. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwanej też dalej Prawem budowlanym lub p.b.) oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu decyzji podano, że powyższy budynek wybudowano z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] r., jako że odległość zachodniej ściany budynku z otworami okiennymi od granicy działki wynosi według projektu 4m, a w rzeczywistości jak ustalono w postępowaniu zachodnia ściana budynku nie jest równoległa do granicy między działkami nr 1 i 2 i znajduje się: - w odległości 3,65m (od granicy do północno-zachodniego narożnika budynku), - w odległości 3,45m (od granicy do południowo-zachodniego narożnika budynku). Wskazano, że różnica między wymaganą odległością 4m, wynosząca 55 cm w ocenie organu nie może być uznana za niedokładność pomiarową. Organ skonkludował, że tym samym został naruszony § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., zwanego też dalej rozporządzeniem), który stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Organ podniósł, że stwierdzone naruszenie przepisów techniczno-budowlanych należy uznać za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto ustalono, że decyzja o pozwoleniu na budowę budynku stała się ostateczna w dniu [...] r., zaś decyzja zatwierdzająca przebieg granicy pomiędzy działkami nr 1 i nr 2 stała się ostateczna w dniu [...] r. Dodano przy tym, że geodeta wytyczając przedmiotowy budynek korzystał z jednoznacznie zidentyfikowanej granicy prawnej między działkami nr 1 oraz nr 3 i nr 4 oraz z projektu zagospodarowania działki nr 1, który stanowił załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę nr 5 z dnia [...] r. W odwołaniu od tej decyzji reprezentowany przez radcę prawnego B. Ż. zarzucił organowi naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię oraz b) przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej. W uzasadnieniu wskazał, że projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacyjnej, ale określa sposób doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zarzucił, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego "przyjmując, że projekt budowlany zamienny ma zawierać projekt zagospodarowania terenu oraz dokumentację projektową, która nie ulegnie zmianie, pomimo jej uprzedniego dołączenia do projektu". Podniósł, że "zamienny projekt budowlany, jaki inwestor miałby przedłożyć w wykonaniu decyzji organu nadzoru budowlanego może jedynie zatwierdzać wykonane już prace, ale nie może zawierać rozwiązań mających na celu ingerencję w już wykonane roboty celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem". Stwierdził, "że zamurowanie otworów okiennych w ścianie spowoduje trudne do odwrócenia skutki, ponieważ zrealizowanie na nowo stanu poprzedniego zazwyczaj wiąże się ze stosunkowo dużymi nakładami, nawet jeśli nie finansowymi, to nakładami siły". Zdaniem odwołującego się merytorycznym rozstrzygnięciem "byłoby rozgraniczenie dokonane przez sąd na stan z lat 90-tych, poprzedzone sporządzeniem przez biegłego operatu geodezyjnego". W wyniku rozpoznania odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako ŚWINB) zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak [...]uchylił objęte odwołaniem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości oraz umorzył postępowanie w sprawie legalności realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w C. . Jako podstawę prawną decyzji podał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa. W uzasadnieniu organ podał, że w jego ocenie w rozpatrywanej sprawie na chwile obecną, po dokonanych przez PINB dodatkowych ustaleniach dotyczących dat, w których ostateczne stały się decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę objętego postępowaniem budynku oraz w przedmiocie zatwierdzenia przebiegu granic nieruchomości, postępowanie naprawcze dotyczące tego budynku, w tym także zbliżonych do zachodniej granicy okien, stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem pozwolenie na budowę zgodnie z którym w ścianie zachodniej budynku, w odległości 4m od granicy, miały być zrealizowane dwa okna stało się ostateczne [...] r., a decyzja zatwierdzająca przebieg granicy pomiędzy działkami z dnia [...] r. uzyskała przymiot ostateczności dnia [...] r., to nie można zdaniem ŚWINB mówić o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Zdaniem ŚWINB biorąc pod uwagę "wynikającą zarówno z akt, jak również z zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB okoliczność, że sporny obiekt zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym należy dojść do wniosku, że do naruszenia w tym zakresie nie doszło w wyniku procesu inwestycyjnego, związanego z realizacją budynku, ale w wyniku przesunięcia granic nieruchomości". Podniósł też organ odwoławczy, że konsekwencją niewykonania przez inwestora nakazów określonych w decyzji opartej na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego musiałaby być rozbiórka całego obiektu budowlanego, który jest legalny. To zaś byłoby nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa, m.in. gdy brak jest też "jakichkolwiek przesłanek, które pozwalałaby na przypisanie im złej woli czy też chęci obejścia prawa". W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB A.J. (dalej jako skarżąca) zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem: I. przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 Kpa w związku z art. 77 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dowolne oraz sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i logiki przyjęcie, że pomimo, iż objęty postępowaniem budynek jednorodzinny został posadowiony na działce w zbyt bliskiej odległości od działki sąsiedniej, a zatem niezgodnie z projektem budowlanym, "nie można w tej sytuacji mówić o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonej dokumentacji projektowej" oraz wyprowadzenie wniosków przez organ niezgodnych ze stanem faktycznym, a to że "brak jest podstaw prawnych do uznania wystąpienia istotnego odstępstwa od projektu budowlanego", 2) art. 10 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji; 3) art. 80 Kpa poprzez uchybienie jego dyspozycji, a w konsekwencji przeprowadzenie dowolnej oceny dowodów, 4) art. 107 § 3 Kpa poprzez niezastosowanie się do jego dyspozycji, co spowodowało brak wyczerpującego wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ bezpodstawnie uznał, że nie wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. II. przepisów prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 48, 49b ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego wadliwe zastosowanie i wadliwe ustalenia faktyczne, a ponadto naruszeniem przepisów wykonawczych do ustawy, tj. przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stawiając opisane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji lub stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa albo o przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji i nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych na zasadzie art. 200 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Reprezentowani przez radcę prawnego uczestnicy (inwestorzy) w piśmie procesowym z dnia [...] r. wnosząc o oddalenie skargi podnieśli, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, iż wiedzieli oni, że granica pomiędzy działkami przebiega w innym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu albowiem została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy przez ŚWINB, które to uchybienie stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W konsekwencji należało też przyjąć, że w świetle zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego decyzja ta została również wydana z naruszeniem art. 105 § 1 Kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Decyzja o umorzeniu wszczętego w rozpoznawanej sprawie postępowania legalizacyjnego mogłaby zapaść jedynie gdyby zostało stwierdzone, że objęty nim budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, względnie bez istotnych odstępstw od tego pozwolenia. Tymczasem w świetle materiału dowodowego sprawy nie ulega wątpliwości i nie kwestionują tego nawet inwestorzy, że ściana zachodnia tego budynku, z usytuowanymi w niej dwoma oknami została wybudowana w odległości mniejszej niż 4m, określonej w pozwoleniu na budowę. Dowolne jest zatem przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko, że budynek został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego ustaleń takich nie dokonał też w swojej decyzji organ pierwszej instancji. Stanowisko ŚWINB jest zresztą w tym względzie wzajemnie sprzeczne, gdy jednocześnie stwierdził on, że "do naruszenia w tym zakresie" doszło ale "w wyniku przesunięcia granic nieruchomości", a nie "w wyniku procesu inwestycyjnego związanego z realizacją budynku". Przez granicę nieruchomości, w tym granicę o jakiej mowa w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy rozumieć granicę prawną. Obowiązującym przepisom nie jest przy tym znane pojęcie "przesunięcia" takiej granicy. W konsekwencji jej przebieg nie mógł być inny w dacie tyczenia spornego budynku, a inny po wydaniu ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Oznacza to, że wytyczenie budynku i jego wybudowanie zgodnie z pozwoleniem na budowę powinno nastąpić w odniesieniu do granicy prawnej. Geodeta wytyczający budynek nie jest przy tym uprawniony do ustalania we własnym zakresie przebiegu granicy w inny sposób niż wynika to z dokumentów geodezyjnych wskazujących na jej prawny przebieg. Gdy takich dokumentów brak, są one niewystarczające lub wynikające z nich informacje są sprzeczne to niemożliwe jest prawidłowe wytyczenie budynku bez wcześniejszego ustalenia przebiegu granicy w odpowiednim prawnym trybie tj. zgodnie z przepisami Rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym). Z zeznań K.W.– geodety wytyczającego położenie spornego budynku w dniu 4 lipca 1998 r. (karta 32 akt adm.) wynika zaś jednoznacznie, że wobec braku w terenie geodezyjnych znaków granicznych (w ogóle jak stwierdził w zeznaniu, braku "w tym czasie jakiejkolwiek dokumentacji geodezyjnej w zasobie Urzędu"), nie stwierdził on wówczas prawnego przebiegu granicy pomiędzy działką inwestorów nr 6, a działką sąsiednią nr 5 (obecnie własność skarżącej), lecz kierował się w tym względzie wskazywaną zgodnie przez strony granicą samoistnego posiadania. W konsekwencji jak stwierdził on "kontrola położenia wyznaczonego budynku od granicy działki nr 1 z działką nr 6 miała charakter poglądowy". Pomijając już kwestię braku dowodu z dokumentu potwierdzającego taki przebieg podjętych w tym dniu czynności w terenie, to jednoznacznie należy przyjąć, że granica prawna w czasie tych czynności nie została przez geodetę ustalona. Tym samym pozbawione jest podstawy prawnej ustalenie organu odwoławczego, że wytyczenie budynku nastąpiło zgodnie z załącznikiem mapowym do decyzji o pozwoleniu na budowę. Znamienne jest przy tym, że zarówno w dacie wydawania pozwolenia na budowę jak i w dacie wytyczenia budynku w dniu [...] r. toczyło się już postępowanie o rozgraniczenie tych działek, związane prawdopodobnie ze sporem co do przebiegu granicy. Co więcej wydana była już wówczas przez organ pierwszej instancji – Prezydenta Miasta C. decyzja o rozgraniczeniu (z dnia [...] r.) wskazująca na inny prawny przebieg granicy, niż miałyby wskazywać (według przesłuchanego geodety) strony w czasie tyczenia budynku. W decyzji tej granica ta została ustalona zgodnie z protokołem granicznym z dnia [...] r. podpisanym bez zastrzeżeń m.in. przez inwestora B.Ż. , w czasie których to czynności w linii przebiegu granicy geodeta zastabilizował (osadził) dwa "cementowe graniczniki z krzyżem i butelki dnem do góry jako podcentrum", a w jednym punkcie wbito palik drewniany (protokół granicy karta 16 akt adm.). W tej sytuacji trudno też przyjąć, że w czasie tyczenia budynku 6 tygodni później inwestor nie wiedział o istnieniu tych graniczników i nieświadomie nie wskazał ich geodecie tyczącemu budynek i w konsekwencji, iż nie był świadomy od jakiej linii granicy powinna być ustalona wynikająca z pozwolenia na budowę odległość 4m. Powyższych okoliczności ŚWINB z naruszeniem w/w przepisów proceduralnych nie wziął w ogóle pod uwagę, błędnie przyjmując, że budynek został wytyczony i wybudowany (gdy chodzi o usytuowanie jego zachodniej ściany z oknami) zgodnie z pozwoleniem na budowę. Gdyby zaś przyjąć, jak to ustalił organ pierwszej instancji, że ściana zachodnia z oknami, objętego postępowaniem budynku została usytuowana w odległości 3,65 m do 3,45m od granicy z działką skarżącej nr 5 to niewątpliwie doszło do tego z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę. Jak to stwierdził organ pierwszej instancji, różnicy tej nie można by bowiem uznać za niedokładność pomiarową. Powinna być ona zatem rozważona przez organ odwoławczy w kontekście treści istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz w odniesieniu do treści § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z obowiązujących przepisów nie wynika przy tym aby przeszkodę w ewentualnym zastosowaniu treści art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. stanowiła okoliczność znacznego upływu czasu od zakończenia budowy i przyjęcia zawiadomienia w tym przedmiocie. W przedstawionych wyżej okolicznościach, w jakich doszło do wytyczenia budynku i jego wybudowania w odległości mniejszej niż 4m od granicy działki, nie można też przyjąć, że zastosowanie treści tego przepisu naruszałoby zasady państwa prawa. Zupełnie niezrozumiałe jest przy tym stanowisko organu odwoławczego co do ewentualnych konsekwencji niewywiązania się inwestorów z nałożonego na nich w tym trybie obowiązku. Wynikają one bowiem zgodnie z wolą prawodawcy z treści art. 51 ust. 5 p.b. Ziszczenie się ewentualnie przesłanek zastosowania tego przepisu jest zaś niewątpliwie następstwem zachowania się (czyli w konsekwencji woli) zobowiązanego. Należy mieć też na uwadze, że wykonanie ewentualnego obowiązku wypełnienia istniejących otworów okiennych materiałem przepuszczającym światło obniża jedynie komfort korzystania z pomieszczenia kuchennego i łazienki w których otwory te są usytuowane, a nie uniemożliwia w ogóle korzystanie z tych pomieszczeń. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego obejmujących zwrot wpisu od skargi w kwocie 500 zł orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania uwzględni ŚWINB przedstawioną wyżej przez Sąd ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w odniesieniu do mogących mieć zastosowanie przepisów prawa materialnego. ec