II SA/Gl 1055/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej też jako PINB), decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał R. B., wykonanie szeregu wyszczególnionych w tej decyzji robót budowlanych. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu powiatowego w dniu 12 czerwca 2017 r.) R. B. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji wskazując, iż reprezentujący go w postępowaniu pełnomocnik działał w trakcie na jego szkodę jako inwestora, co uzasadnia przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Do wniosku R. B. dołączył datowane na dzień 7 czerwca 2017 r. "wypowiedzenie pełnomocnictwa" udzielonego T. W., wskazując na dzień 7 czerwca 2017 r. jako datę ustania przyczyny uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Po rozpatrzeniu tego wniosku Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 58 § 1 w zw. z art. 59 § 2 Kpa odmówił przywrócenia objętego wnioskiem terminu. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że zgodnie z art. 58 Kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy i prośbę tą wniesie w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują samodzielnie pojęcia winy, jak również nie wprowadziły ograniczeń dla dokonywania przez organ administracji publicznej oceny "braku winy" strony w uchybieniu terminu. Kierując się zatem zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, przy ocenie winy należy przyjmować obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Pożądany jest tu bowiem kompromis (art. 7 Kpa) pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony polegający na tym, aby z jednej strony nie dochodziło do pochopnego przywracania terminu i niepewności stosunków procesowych, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2011 r., II SA/Kr 921/11). Jednolicie sądy administracyjne wskazują, że "przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Okolicznością wskazującą na brak winy osoby zainteresowanej w niedochowaniu terminu są m.in. takie okoliczności faktyczne, jak przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar" (zob. wyrok WSA w Łodzi z 10 grudnia 2010 r., II SA/Łd 1199/10). W orzecznictwie i w literaturze prawniczej przyjmuje się, że brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy, nie jest możliwe gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu organ odwoławczy przy uwzględnieniu powyższych uwag doszedł do przekonania, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wnioskodawca w żaden bowiem sposób nie uprawdopodobnił, że reprezentujący go w postępowaniu pełnomocnik działał na jego szkodę, co uniemożliwiło mu złożenie odwołania w terminie. Poruszone przez R. B. kwestie w przedmiocie działań podejmowanych przez pełnomocnika powinien on ewentualnie rozwiązać na drodze cywilnoprawnej, jeśli w jego ocenie w ich wyniku poniósł on szkodę. Podniósł też ŚWINB, że pełnomocnictwo udzielone T. W. miało moc prawną w dacie wysłania i zwrotu do organu powiatowego nie podjętej przez pełnomocnika wnioskodawcy przesyłki, zawierającej objętą odwołaniem decyzję. W ocenie organu zasada trwałości rozstrzygnięć administracyjnych oraz pewności obrotu prawnego może ustąpić miejsca ochronie interesu indywidualnego, tylko wtedy, kiedy po stronie tego podmiotu występuje brak winy, tj. jakaś konkretna obiektywna przeszkoda uniemożliwiła dochowanie określonego terminu, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Odrębnym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez R. B. odwołania od decyzji PINB w S. nr [...] z dnia [...] r. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie przywrócenia uchybionego terminu reprezentowany przez adwokata R. B. wniósł o jego uchylenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zarzucił, ze postanowienie to zostało wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem: - art. 58 § 1 i 2 Kpa w zw. z art. 33, art. 40 § 2 i art. 64 § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu pomimo nieprawidłowego kierowania korespondencji w sprawie na adres niewskazany przez ustanowionego pełnomocnika, - art. 78 Kpa w zw. z art. 10 Kpa poprzez obarczenie strony negatywnymi skutkami zaniedbań orzekających w sprawie organów. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że ustanowiony przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym pełnomocnik składając dokument pełnomocnictwa nie wskazał na jaki adres należy dokonywać mu doręczeń. W takim przypadku powinien on zostać wezwany w trybie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia braków pełnomocnictwa poprzez wskazanie adresu pełnomocnika do doręczeń, bądź doręczeń należało dokonywać na ręce pełnomocnika, ale na adres zamieszkania strony. Z naruszeniem tych zasad organ pierwszej instancji dokonywał zaś doręczeń na adres nie wskazany przez pełnomocnika. Takie doręczenia należy uznać za wadliwe i bezskuteczne. Następowało to przy tym z naruszeniem art. 8 i art. 10 Kpa. W związku z niewłaściwym (wadliwym) doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] r. należało przyjąć, że uchybienie terminu do wniesienia od niej odwołania nie było zawinione przez stronę i jej pełnomocnika. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego należało zatem przyjąć, że skarżący uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy oraz bez winy pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie ostać się nie może aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione, które Sąd nie będąc zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) związany zarzutami i wnioskami skargi, wziął pod rozwagę z urzędu. Wbrew twierdzeniom skargi, w świetle treści przepisów Rozdziału 8 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że pełnomocnik skarżącego w postępowaniu administracyjnym składając pełnomocnictwo powinien wskazać adres do doręczeń, a jeżeli tego nie uczynił to powinien być do tego wezwany w trybie art. 64 § 2 Kpa, zaś w przypadku gdy organ tego nie uczynił to pisma kierowane do pełnomocnika powinny być przesłane na adres strony. Autor skargi stanowiska tego w odniesieniu do obowiązujących przepisów w żaden sposób nie uzasadnił. Zdaniem Sądu skoro pełnomocnikiem skarżącego była osoba fizyczna to co do zasady zgodnie z treścią art. 42 § 1 Kpa (gdy nie wskazano innego adresu do doręczeń) pisma powinny być jej doręczone w miejscu zamieszkania, co też faktycznie miało w niniejszej sprawie miejsce. W tym zatem względzie nie doszło do naruszenia obowiązującego prawa. Należy też podkreślić, że ani skarżący ani jego pełnomocnik takiego sposobu doręczenia wcześniej nie kwestionowali. Uszło jednak uwadze zarówno organowi odwoławczemu jak i stronie skarżącej, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że w ogóle doszło do doręczenia pełnomocnikowi skarżącego odpisu decyzji organu pierwszej instancji. W tym względzie zaskarżone postanowienie nie zawiera zresztą żadnych ustaleń i rozważań. W szczególności organ nie ustalił, kiedy i w jaki sposób doszło do doręczenia, kiedy upływał termin do wniesienia odwołania, czy termin ten został uchybiony, a jeżeli tak, to czy wniosek o jego przywrócenie został złożony z zachowaniem terminu o jakim mowa w art. 58 § 2 Kpa. Można zatem przyjąć, że organ orzekał w przedmiocie przywrócenia terminu bez zbadania spełnienia formalnych przesłanek złożonego wniosku. Z zalegającego w aktach administracyjnych, a wydanego w granicach tej sprawy postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia przez R. B. odwołania od objętej również wnioskiem o przywrócenie terminu decyzji należy wyprowadzić wniosek, że zdaniem organu odwoławczego decyzja ta została doręczona pełn. skarżącego w trybie zastępczym na podstawie – art. 44 Kpa. Również jednak w tym postanowieniu organ nie stwierdził jednoznacznie kiedy to doręczenie miało miejsce. Stwierdzono jedynie kiedy awizowana przesyłka została zwrócona nadawcy. Prawidłowo powołując treść przepisów zawartych w art. 44 Kpa organ odwoławczy nie dokonał jednak prawidłowej oceny pod kątem tych przepisów zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W świetle adnotacji na zalegającej w aktach administracyjnych kopercie, w której przesyłana była przedmiotowa decyzja oraz potwierdzenie jej odbioru, w żadnym wypadku nie można stwierdzić, że była ona dwukrotnie, zgodnie z treścią art. 44 § 2 i § 3 Kpa awizowana. Na kopercie znajduje się bowiem jedynie jedna adnotacja o awizowaniu (w dniu 5 maja 2017 r.). Nadto, na dokumentach tych nie ma żadnej adnotacji czy i w jaki sposób zgodnie z treścią art. 44 § 2 Kpa odbiorca przesyłki był o awizach informowany. Oznacza to, wbrew stanowisku organu odwoławczego, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja została doręczona prawidłowo pełn. skarżącego. Jeżeli tak, to nie można też przyjąć, że odwołanie złożone zostało po terminie. W konsekwencji nie było też podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, skoro ten nie został uchybiony. Postępowanie w tej kwestii jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Z tych samych powodów nie było też podstaw do wydania na podstawie art. 134 Kpa postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Należało bowiem przyjąć, że odwołanie zostało wniesione w terminie. W konsekwencji postanowienia te zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem powołanych w nich przepisów przez ich błędne zastosowanie. Z tych też względów podlegały one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy p.p.s.a. Ponieważ w sprawie nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania to będzie ono podlegało przez organ odwoławczy merytorycznemu rozpoznaniu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).