II SA/Kr 921/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi T. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 marca 2011 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego T. N. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] decyzją z dnia 24 września 2010 r., znak: [...] nakazał T. N. jako inwestorowi robót budowlanych doprowadzenie mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego, tj. do stanu sprzed wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie przedmiotowego mieszkania. Od powyższej decyzji T. N. reprezentowany przez pełnomocnika adwokat K. D. złożył w dniu 18 października 2010 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 14 marca 2011 r., znak: [...] odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że nie zostały spełnione przesłanki przywrócenia terminu wynikające z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Termin do złożenia odwołania upływał z dniem [...] października 2010 r., a przedłożone zwolnienie lekarskie pełnomocnika z dnia [...] października 2010 r. obejmowało jedynie okres od dnia [...] do dnia [...] października 2010 r., zatem choroba objęła jedynie jeden z czternastu dni przysługujących na wniesienia odwołania i istniała możliwość złożenia odwołania we wcześniejszym terminie. Organ podniósł także, że zgodnie z treścią zwolnienia lekarskiego: "chory może chodzić" nie było przeszkód do sporządzenia przez pełnomocnika odwołania w terminie i nadania go osobiście lub przez domownika. W konsekwencji powyższego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 15 marca 2011 r., znak: [...] stwierdził, że odwołanie T. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia 24 września 2010 r., znak: [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ podał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Wskazano, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym pouczono strony w treści zaskarżonej decyzji. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została doręczona adwokat K. D., pełnomocnikowi T. N., w dniu 28 września 2010 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru). Tymczasem odwołanie T. N., reprezentowanego przez adwokat K. D., zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 18 października 2010 r. W świetle powyższego stwierdzono zatem, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14 dniowego terminu do jego złożenia, gdyż koniec terminu nastąpił zgodnie z art. 57 k.p.a. z upływem 12 października 2010 r. W takiej sytuacji, z powołaniem się na art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto podniesiono, że po rozpatrzeniu wniosku adwokat K. D., pełnomocnika T. N. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] nr [...] z dnia 24 września 2010 r., znak: [...], postanowieniem z dnia 14 marca 2011 r., znak: [...] WINB w K. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ podkreślił, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości. Z tego też względu organ nie mógł odnieść się do merytorycznych kwestii podniesionych w odwołaniu. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 marca 2011 r., znak: [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. N. reprezentowany przez pełnomocnika adwokat K. D.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na dowolnej ocenie przedłożonego zwolnienia lekarskiego z dnia [...] października 2010 roku, 2. art. 58 § 1 k.p.a., polegające na odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania pomimo uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez winy pełnomocnika. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 marca 2011 roku, znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 marca 2011 r., znak: [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2010 roku (II SA/Kr 602/10, LEX nr 665548), przesłanką legalności postanowienia o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu jest zgodność z prawem uprzedniego postanowienia organu administracji o odmowie przywrócenia uchybionego terminu, które to postanowienie jest również przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przypadku złożenia skargi na postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Skarżący podniósł, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2011 r. jest nietrafne i zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 58 § 1 k.p.a., a zatem także postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2011 roku, które zostało zdeterminowane powyższym postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest wadliwie i zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Podniesiono w pierwszej kolejności, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych i sądów powszechnych, ustanowienie terminu 14 dniowego do wniesienia odwołania uprawnia stronę do podjęcia czynności w każdym dniu tego terminu, także w ostatnim. Okoliczność, że strona planowała dokonanie czynności w ostatnim dniu terminu nie może stanowić podstawy do przyjęcia winy w uchybieniu terminu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 roku, VI SA/Wa 1006/07, LEX nr 445197). Jeżeli nawet zdarzenie uniemożliwiające dokonanie czynności nastąpiło w ostatnim dniu terminu, w którym czynność miała być dokonana, to nie można przyjąć, ze niedokonanie czynności jest przez stronę zawinione (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2008 roku, II SA/Sz 85/08, LEX nr 574613, także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2006 roku, IV SA/Wa 1306/05, LEX nr 196479). Po drugie wskazano, że organ administracyjny dowolnie uznał, że przedłożone zwolnienie lekarskie z uwagi na wpis "chory może chodzić" nie uprawdopodabnia, że pełnomocnik z uwagi na chorobę nie mógł wnieść odwołania w terminie. Podkreślono, że zwolnienie lekarskie z powodu choroby dokumentuje niemożność pracy w okresie zwolnienia, a zatem pełnomocnik w okresie zwolnienia nie mógł wykonywać czynności zawodowych (m.in. sporządzać pism procesowych) właśnie z powodu choroby, pomimo, że nie było przeciwwskazań do samodzielnego poruszania się. W październiku 2010 roku pełnomocnik była także w ciąży, co z uwagi na ogólny zły stan fizyczny oraz niemożność przyjmowania leków w tym czasie, dodatkowo powodowało nasilenie objawów chorobowych. Wskazano, że zgodnie z poglądami judykatury, jeżeli zostało uprawdopodobnione nagłe, nieprzewidziane pogorszenie stanu zdrowia uniemożliwiające osobiste działanie pełnomocnika, to fakt, iż tego nie przewidział wcześniej i nie zorganizował swej pracy z uwzględnieniem tej ewentualności, nie może wywoływać dla strony niekorzystnych skutków (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 roku, VI SA/Wa 1006/07, LEX nr 445197). Nagła choroba pełnomocnika jest typowym przykładem braku winy o której mowa w art. 58 k.p.a. W ocenie skarżącego z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego jednoznacznie wynika, że przeszkoda skutkująca uchybieniem terminu powstała w czasie biegu terminu do wniesienia odwołania i trwała po jego upływie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przypadku wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, które w ocenie Sądu nie podlega zaskarżeniu, a którego następstwem musi być kolejne postanowienie tego samego organu, tj. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania determinowane tym pierwszym rozstrzygnięciem, kontrola sądowa postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania winna zostać dokonana w powiązaniu z postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu. W związku z tym w niniejszym postępowaniu kontroli Sądu podlega zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 marca 2011 r., znak: [...], którym odmówiono przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują samodzielnie pojęcia winy, jak również nie wprowadziły ograniczeń dla dokonywania przez organ administracji publicznej oceny "braku winy" strony w uchybieniu terminu. Kierując się zatem zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, przy ocenie winy należy przyjmować obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Pożądany jest tu bowiem kompromis (art. 7 k.p.a.) pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony polegający na tym, aby z jednej strony nie dochodziło do pochopnego przywracania terminu i niepewności stosunków procesowych, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw. Skarżący wskazał, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, gdyż w ostatnim dniu upływu terminu do złożenia odwołania reprezentująca go pełnomocnik zachorowała i w związku z tym nie mogła dokonać czynności procesowej. Powołano się przy tym na zaświadczenie lekarskie wystawione na okres od [...] do [...] października 2010 r. stwierdzające, iż "chory może chodzić". W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy wskazane przez skarżącego okoliczności uprawdopodobniają brak jego winy w złożeniu odwołania od decyzji. Zasadne jest stanowisko prezentowane w skardze i znajdujące potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie, zgodnie z którym ustanowienie terminu 14 dniowego do wniesienia odwołania uprawnia stronę do podjęcia czynności w każdym dniu tego terminu, także w ostatnim, a okoliczność, że strona planowała dokonanie czynności w ostatnim dniu terminu nie może stanowić podstawy do przyjęcia winy w uchybieniu terminu. Prawo do złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia nie daje podstaw do wywodzenia negatywnych skutków dla odwołującego się z tego powodu, że nie dokonał on tej czynności przed ostatnim dniem terminu. Strona ma możliwość dokonania czynności do ostatniego dnia terminu więc może zrobić to w ostatnim dniu nie narażając się na zarzut niedbalstwa. Nie można też podzielić na gruncie rozpoznawanej sprawy stanowiska organu, zgodnie z którym choroba pełnomocnika nie jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie braku winy strony w uchybieniu terminu. Niewątpliwie przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego, a choroba usprawiedliwia niedotrzymanie terminu tylko wtedy, gdy nastąpiła nagle i nie daje możliwości wyręczenia się inną osobą. Jak wynika z zaświadczenia lekarskiego pełnomocnik skarżącego utraciła zdolność do pracy, tj. zdolność do wykonywania czynności fachowego pełnomocnika w ostatnim dniu terminu do złożenia odwołania. Stwierdzenie przez lekarza, że pełnomocnik "może chodzić" nie niweczy braku tej zdolności. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że niezorganizowanie w takiej nagłej sytuacji zastępstwa w ciągu jednego dnia do dokonania czynności procesowej wymagającej zapoznania się z aktami sprawy nie może być traktowane jako przejaw winy obciążającej pełnomocnika, a w konsekwencji skarżącego. W przypadku fachowego zastępstwa procesowego nie chodzi wyłącznie o techniczne zorganizowanie wysłania pisma przez inną osobę, lecz przede wszystkim o sporządzenie tego pisma. Stosunek prawny pełnomocnictwa jest stosunkiem zaufania pomiędzy pełnomocnikiem a jego mocodawcą i nie można przyjąć jako okoliczności obciążającej pełnomocnika faktu niezorganizowania zastępstwa prawnego opartego na powyższej relacji w sytuacji nagłej choroby mającej miejsce w ostatnim dniu terminu do złożenia odwołania. Należy przy tym podkreślić, że odwołanie zostało złożone niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego uchybienia. Sąd podziela zaprezentowane w skardze stanowisko nawiązujące do poglądów orzecznictwa, zgodnie z którym, jeżeli zostało uprawdopodobnione nagłe, nieprzewidziane pogorszenie stanu zdrowia uniemożliwiające osobiste działanie pełnomocnika, to fakt, iż tego nie przewidział wcześniej i nie zorganizował swej pracy z uwzględnieniem tej ewentualności, nie może wywoływać dla strony niekorzystnych skutków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 roku, VI SA/Wa 1006/07, LEX nr 445197). W konsekwencji należy przyjąć, że przy ustaleniu spełnienia warunków do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału, czym naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jednocześnie dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 k.p.a., tj. naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowało procesowy sposób zakończenia postępowania w sprawie, tj. doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania pozbawiając tym samym skarżącego prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. W tym stanie rzeczy uzasadnione było uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 marca 2011 r., znak: [...] stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, jak i poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia 14 marca 2011 r., znak: [...] o odmowie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z cytowanym wyżej art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały przez odwołującego się przesłanki do uwzględnienia jego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] z dnia 24 września 2010 r., znak: [...]. Okoliczność tę organ jest obowiązany uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu powyższego wniosku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).