II SA/Gl 1057/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. o zmianie uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia spółki prawa handlowego oddala skargę Rada Miasta Z. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. utworzyła spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą "A" z siedzibą w Z.. Następnie zaskarżoną uchwałą Rada Miasta zmieniła powyższą uchwałę co do przedmiotu działalności spółki, w ten sposób, że § 1 pkt 2 otrzymał nowe brzmienie poprzez dodanie zadań: b) budowa i eksploatacja obiektów budowlanych oraz gospodarowanie nieruchomościami gruntownymi celem zapewnienia wypoczynku ludności poprzez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym, c) budowa i eksploatacja obiektów hotelarskich. W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej u.s.g., wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższej uchwały zmieniającej w części określonej w § 1 uchwały w zakresie, w jakim dodaje on lit. b oraz lit. c do § 1 pkt 2 uchwały Nr [...] – jako sprzecznej z art. 9 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9 poz. 43 ze zm.). Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że Rada Miasta jako podstawę prawną uchwały powołała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, przyznający organowi stanowiącemu gminy wyłączną kompetencję stanowienia w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczący tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Wyjaśnił, że zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą polegała na zmianie przedmiotu działalności spółki poprzez dodanie następujących zdań: "b) budowa i eksploatacja obiektów budowlanych oraz gospodarowanie nieruchomościami gruntownymi celem zapewnienia wypoczynku ludzi poprzez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym; c) budowa i eksploatacja obiektów hotelarskich". Następnie podniósł, że wymieniony w przedmiotowej uchwale zakres działania spółki wkracza poza sferę użyteczności publicznej, wkraczając w sferę działalności komercyjnej. Wojewoda wyjaśnił, że w podstawie prawnej uchwały Rada Miasta nie powołała norm umożliwiających podjęcie działalności poza sferę użyteczności publicznej, jak i nie wykazała, by istniały przesłanki uzasadniające ich zastosowanie. Wskazał, że wobec tego nie istnieje możliwość rozszerzenia przez Radę Miasta, zadań spółki utworzonej uchwałą. W odpowiedzi na skargę, Gmina wniosła o jej oddalenie, wskazując, że określony w zaskarżonej uchwale przedmiot działalności spółki nie wykracza poza sferę użyteczności publicznej. Podniosła, że zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których katalog nie jest zamknięty. Wskazała, że poszerzenie działalności spółki związane jest z realizacją projektu budowy [...], zatem hotel pełnić będzie funkcję uzupełniającą dla kompleksu realizującego zadania z zakresu kultury, rozrywki i rekreacji. W jej opinii celowe jest więc dokonanie oceny przedmiotowej spółki i jej działalności, pod kątem jej znaczenia dla rozwoju miasta, zwłaszcza, że strategia rozwoju miasta przewidywała, że jego rozwój dokonywany będzie m.in. przez rozwój kultury, sportu i rekreacji. Ponadto wskazała, że Spółka zatrudnia aktualnie ponad 200 osób, stając się jednym ze znaczących pracodawców w mieście i realizując w ten sposób założenia rozwojowe miasta, jako miejsca gdzie można znaleźć atrakcyjną pracę. Ponadto Gmina stwierdziła, że w treści przepisów regulujących kwestie tworzenia spółek prawa handlowego przez jednostki samorządu terytorialnego, tj. art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej oraz w przepisach ustawy o samorządzie gminnym nie został ustanowiony wymóg, by utworzenie przez gminę spółki prawa handlowego lub przystąpienie do niej, w sytuacji gdy przedmiot jej działania mieści się poza sferą użyteczności publicznej, wiązało się z koniecznością wykazania w treści samej uchwały, iż przesłanki umożliwiające podjęcie takiej działalności, w danym przypadku występują. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 821/16, stwierdził niezgodność z prawem uchwały w części dotyczącej § 1 lit. b oraz lit. c. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej Gminy, wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1981/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak wszystkich zarzutów. Za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała składa się z trzech paragrafów, przy czym pierwszy z paragrafów dotyczy zmiany § 1 pkt 2 uchwały z dnia [...] r., który to paragraf składa się z liter: a, b i c. Treść rozstrzygnięcia zawarta w zaskarżonym wyroku nie budziła więc żadnych wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia, a zatem nie można było postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Jednakże za zasługujący na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślono, że brak odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji. Ma to szczególne znaczenie, w sytuacji kiedy przedmiotem podlegającym ocenie Sądu jest kwestia niezgodności uchwały z prawem. Uzasadnienie sporządzone w tego rodzaju sprawie powinno cechować się wyjątkową starannością zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, ocen prawnych oraz ustosunkowania się do zarzutów skargi, a także rozważenia argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę. Zasadnie w skardze kasacyjnej wywiedziono, że Sąd I instancji nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności spraw. Ponadto, co słusznie zarzuca skarżąca kasacyjnie, że w wyjaśnieniu przesłanek wydanego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął części uchwały, która stanowi o formach, w jakich wypoczynek ludzi przez spółkę komunalną będzie zapewniony, to jest przez świadczenie usług o charakterze komunalnym. Okoliczność ta została uwzględniona w części sprawozdawczej, ale nie odniesiono się do niej w części dotyczącej rozważań prawnych. Nie pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, a przede wszystkim na dokonanie oceny, czy ta istotna okoliczność została uwzględniona przez Sąd I instancji. Zauważono bowiem, że § 1 lit. b zaskarżonej uchwały dotyczy budowy i eksploatacji obiektów budowlanych oraz gospodarowanie nieruchomościami gruntowymi w celu zapewnienia wypoczynku ludziom poprzez świadczenie usług o charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym. Odniesienie się przez Sąd I instancji do powyższego elementu treści uchwały jest niezbędne w celu oceny, czy zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem czy też okoliczność taka nie zachodzi. Podkreślono także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając czy powyższa spółka, której dotyczy uchwała jest spółką ważną dla rozwoju gminy w rozumieniu art. 10 § 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. uwzględnił jedynie wynik finansowy spółki komunalnej, pomijając pozostałe istotne dla sprawy elementy. Zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną, a działalnością gospodarczą polega głównie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego, jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, w tym zaspakajanie potrzeb wspólnoty (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2003 r., I SA/Gd 1968/02). Przy ocenie czy spółka, której dotyczy zaskarżona uchwała jest spółką ważną dla rozwoju gminy istotne było także rozważenie treści dokumentów strategicznych takich jak Strategia Rozwoju Miasta Z. z 2005 r. i Lokalnego Programu Rewitalizacji Miasta Z. z 2007 r. Dokumenty te bezpośrednio dotyczą między innymi budowy [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i rozważań nie zawarto. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy celowym więc jest dokonanie oceny przedmiotowej spółki i jej działalność, której dotyczy zaskarżona uchwała z uwzględnieniem postanowień powyższych dokumentów strategicznych. Brak powyższych ustaleń i rozważań czyni przedwczesnym ocenę zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał też, że na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 91 ust. 1 i 4 oraz art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy polegającej na przyjęciu, że wskazanie w uchwale niepełnej podstawy prawnej stanowi podstawę do uznania uchwały za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminy, uchwała lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei stosownie do treści ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika zatem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. np. Z. Kmieciak Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny Nr 6 z 1994 r..; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 843/12). Należy bowiem odróżnić brak wskazania w uchwale podstawy prawnej jej podjęcia od braku istnienia przepisu prawa, który stanowiłby umocowanie do jej podjęcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazano na związanie przedstawionymi powyżej zapatrywaniami prawnymi, a w szczególności przy ocenie zaskarżonej uchwały należy uwzględnić dokumenty strategiczne Gminy, o których mowa była powyżej. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody podtrzymała skargę. Wyjaśniła, że skarga została wniesiona w wyniku sygnalizacji lokalnych przedsiębiorców. Zaskarżona uchwała była badana przez organ nadzoru pod względem legalności. Pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na nią. Podkreślił, że gdyby nie podzielić argumentacji, że chodzi o działalność komunalną, to uchwała ma umocowanie w treści art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała w zakresie jakim zmienia (dodaje) przepisy lit. b i lit. c do § 1 pkt 2 uchwały o utworzeniu spółki prawa handlowego, nie narusza bowiem prawa w istotny sposób. Rozszerzony zakres działania spółki nie wykracza bowiem poza sferę użyteczności publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku, brak wskazania pełnej podstawy prawnej aktu, nie jest wadą istotną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej, wyżej powołanej – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Nadto, z mocy art. 10 tej ustawy, gmina może tworzyć spółki prawa handlowego poza sferą użyteczności publicznej w przypadkach tam wymienionych. Mianowicie, jeżeli istnieją nie zaspokojone potrzeby wspólnoty na rynku lokalnym, a występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli zastosowanie innych działań nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia (ust. 2). Ograniczenie to nie ma jednak zastosowania w przypadku tworzenia spółek ważnych dla rozwoju gminy (ust. 3). O tym, czy spółka jest ważna dla rozwoju gminy, nie decyduje jej wynik finansowy (vide: wyrok NSA). Jest to oczywiste, gdyż w momencie tworzenia spółki bądź rozszerzania jej zadań nie można jednoznacznie przewidzieć wyniku finansowego, związanego z ryzykiem prowadzenia działalności w sferze usług. Zdaniem sądu administracyjnego, nie budzi wątpliwości fakt, że zadania własne gminy, wymienione w art. 7 ustawy o samorządzie gminy, wyżej powołanej, stanowią sferę użyteczności publicznej. Zadania w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, zostały wprost wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 10 tej ustawy (wg stanu prawnego z daty podjęcia zaskarżonej uchwały). Do zadań gminy należy także jej promocja (pkt 18). Stąd też przepis § 1 lit. b uchwały zmieniającej, nie narusza art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zapewnienie wypoczynku ludności poprzez świadczenie usług w charakterze kulturalnym, rozrywkowym i rekreacyjnym, mieści się bowiem w katalogu zadań własnych gminy. Wątpliwości mogą dotyczyć jedynie obiektów hotelarskich (pkt c uchwały zmieniającej). Zdaniem Gminy, taka forma działalności jest zbliżona do turystyki i uzupełnia jedynie usługi w tym zakresie. Zdaniem składu orzekającego, nawet przy odmiennym rozumowaniu, należy dojść do przekonania, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 10 ust. 3 tej ustawy. Po przeanalizowaniu dołączonych przez Gminę dokumentów w postaci Strategii Rozwoju Miasta – z 2005 r. i Lokalnego Rozwoju Rewitalizacji Miasta z 2007 r. (co nakazał Naczelny Sąd Administracyjny), skład orzekający doszedł do przekonania, że celem tych działań było inwestowanie w rozwój kultury, sportu i rekreacji oraz terenów wypoczynkowych, a także poprawa oferty kulturalnej i rekreacyjno-sportowej (str. 7, 17 i 21 Strategii Rozwoju Miasta). Lokalny Program Rewitalizacji (przyjęty uchwałą z dnia [...] r.), stanowi wprost, że turystyka i rekreacja z bazą hotelową stanowią jeden z najbardziej perspektywistycznych sektorów rozwoju miasta (str. 50-51). Stworzenie [...] jako obiektu całorocznego z hotelem, stanowiło projekt inwestycyjny, także celem promocji miasta i regonu (str. 68-70). Jako słabe strony miasta w tej strategii wymieniono małą liczbę przedsiębiorstw z branży usług turystyki i hotelarstwa oraz bezrobocie (zwłaszcza wśród kobiet i osób młodych) – str. 52. Z tych względów sąd administracyjny doszedł do przekonania, że nawet jeżeli hotelarstwo nie mieści się w katalogu zadań własnych gminy, to tego rodzaju działalność usługowa ma na celu walkę z bezrobociem i promocję gminy, stanowiąc tym samym ważną dziedzinę w rozumieniu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Ocena, czy spółka jest ważna dla rozwoju gminy, winna bowiem nastąpić na podstawie okoliczności, istniejących w dacie podjęcia uchwały zmieniającej. O ile sama uchwała o utworzeniu spółki komunalnej zapadła przed przyjęciem uchwały z dnia [...] r., zmieniającej Strategię Rozwoju Miasta, to po jej podjęciu spełnione zostały przesłanki do zmiany przedmiotu działalności tego podmiotu – poprzez dodanie zadań, określonych w § 1 pkt b i c uchwały zmieniającej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w istotny sposób. Jej podjęcie ma bowiem umocowanie w treści art. 1 i art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Zarzuty Wojewody, że wymieniony w uchwale zakres działania spółki wykracza poza sferę użyteczności publicznej, a organ gminy nie wykazał, aby istniały przesłanki do wykroczenia poza taką sferę, są bowiem nieuzasadnione w świetle przedłożonych przez Gminę dokumentów. Wykazanie takich przesłanek jest dopuszczalne na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a niepełne podanie podstawy prawnej podjęcia uchwały, nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Taki pogląd wyraził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Nie stwierdzając zatem naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust, 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).