II SA/Gl 1059/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie podjęcia postępowania administracyjnego dotyczącego wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu oddala skargę. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) podjął zawieszone z urzędu postanowieniem z dnia [...] r. postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalno-biurowo-handlowo-usługowego o wysokości ok. 81m, to jest o 25 kondygnacjach nadziemnych wraz z parkingiem podziemnym przy al. [...] w K.. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł pełnomocnik [A] Sp. z o.o. pismem z dnia 1 czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu podano m. in., że zażalenie służy tylko na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Dokonując wykładni a contrario należy przyjąć, że od innych postanowień "związanych" z zawieszeniem postępowania, samoistny środek zaskarżenia nie przysługuje. Skargę na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik [A] Sp. z o.o. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść postanowienia, a to: 1) art. 101 par. 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z brakiem przepisu przejściowego w ustawie z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18) w zw. z art. 4 i 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r., nr 62, poz. 718; obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1484 ze zm.) poprzez jego zastosowanie w brzmieniu obecnym i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w 2007 r., ewentualnie (o ile zarzut 1 Sąd uzna za nieuzasadniony): 2) art. 112 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaszkodzenie stronie poprzez błędne pouczenie (w postanowieniu Prezydenta Miasta K.) co do prawa zażalenia, podczas gdy pouczenie takie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Mając powyższe zarzuty na uwadze, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego w całości, ewentualnie zawieszenie postępowania w sprawie wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] r. (nr [...]) ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalno -biurowo - handlowo - usługowego przy al. [...] w K. W uzasadnieniu podano m. in., że wątpliwości interpretacyjne art. 101 §3 k.p.a. nie są przez wszystkie sądy administracyjne rozumiane w tożsamy sposób. Jeśliby zastosować wykładnię celowościową, to przepis ten winien być interpretowany w ten sposób, by każda strona niezadowolona z wydanego postanowienia dotyczącego zawieszenia postępowania mogła je zaskarżyć. Strona w postępowaniu dotyczącym zawieszenia postępowania może być albo zainteresowana zawieszeniem, albo podjęciem postępowania - w zależności od okoliczności faktycznych. Z pewnością nie było celem ustawodawcy różnicowanie stron postępowania administracyjnego akurat w tym przedmiocie. Nadto organ II instancji błędnie zastosował przepis art. 101 w brzmieniu aktualnym, gdyż strona w 2007 r. złożyła wniosek o warunki zabudowy. Niniejsze postępowanie jest jedynie postępowaniem wpadkowym, a postępowanie główne - tj. o wydanie warunków zabudowy - zostało wszczęte na podstawie przepisów, które umożliwiały złożenie zażalenia na podjęcie zawieszonego postępowania. Zaskarżone postanowienie stanowi naruszenie zasady lex retro non agit. Wobec braku nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, zgodnie z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych należało zastosować brzmienie z daty wniosku o warunki zabudowy. Dodatkowo, jeśli nawet pouczenie było błędne, to wykładnia literalna art. 112 k.p.a. powoduje, iż strona, która korzysta z możliwości zaskarżenia danego postanowienia, nie może doznawać z tego tytułu szkody. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa, przede wszystkim organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 1980 r. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniła brzmienie tego przepisu. W jego świetle "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie." W przepisach przejściowych do ustawy zmieniającej nie zawarto żadnych ustaleń w omawianym zakresie dotyczącym zawieszania postępowań oraz zaskarżania postanowień, w szczególności co do stosowania przepisów dotychczasowych w sprawach wszczętych przed nowelizacją. Zatem przepisy te obowiązują w znowelizowanym brzmieniu od dnia 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jeżeli zatem przepis będący podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji nie przewiduje zażalenia w odniesieniu do danego postanowienia, to wskazany środek zaskarżenia stronom nie przysługuje. Aktualna redakcja art. 101 §3 k.p.a. w ocenie Sądu musi prowadzić do oddalenia skargi, aczkolwiek w pierwszym okresie po wejściu w życie wskazanej ustawy zmieniającej w orzecznictwie oraz doktrynie pojawiły się poglądy wskazujące na dalszą aktualność stanowiska zajętego przez NSA w uchwale z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 (ONSA 2000/4/137). W ostatnim okresie czasu ukształtowała się jednak jednolita linia orzecznicza wskazująca na niedopuszczalność zażalenia w takich sytuacjach, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak się stwierdza w orzecznictwie, uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., II OSK 1993/12). Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było zatem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienie o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienie takiej regulacji można odnaleźć w art. 12 k.p.a., rozwiniętej w art. 35 k.p.a. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości postępowania). Powyższe ustalenia nie naruszają również standardów konstytucyjnych. Art. 78 Konstytucji RP stanowi bowiem, że "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Zatem Konstytucja dopuszcza możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zaskarżalności. Jest to niezbędne, by przeciwdziałać przewlekłościom postępowań. Strony mogłyby bowiem celowo składać zażalenia na każde wydane postanowienie w toku postepowania, co powodowałoby konieczność ich weryfikacji we właściwym trybie i przez właściwy organ. Stąd ustawodawca wyłącza możliwość zaskarżania szeregu orzeczeń, dając stronie niezadowolonej prawo do późniejszego sformułowania zarzutu w środku odwoławczym, odnoszącym się do orzeczenia, bądź decyzji kończącej postępowanie (tak np. art. 142 k.p.a.). Należy zatem stwierdzić, że z woli ustawodawcy oraz w celu przeciwdziałania przewlekłościom postępowań, postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego są niezaskarżalne, nawet jeśli same postępowania zostały wszczęte przed nowelizacją. Wskazana nowelizacja oraz interpretacja odpowiadają zatem standardom konstytucyjnym, a nie sprzeciwiają się im, jak twierdzi autor skargi. Nie naruszają również art. 4 i 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ani art. 101 §3, art. 134 i art. 112 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W tym kontekście argumenty skargi nie mogły się ostać, nawet jeśli organ I instancji błędnie pouczył stronę o środku odwoławczym. Takie pouczenie nie może powodować zmiany reguł ustanowionych ustawą. "(...) błędne pouczenie o przysługującym środku odwoławczym nie tworzy uprawnienia do wniesienia tego środka." (postanowienie NSA z 18 listopada 2014 r., II OZ 1248/14). Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.