II SA/Gl 1065/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] 2004 r. "A" S.A. w W., reprezentowana przez pełnomocnika K. P., wystąpiła o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w C. przy ul. [...], na działkach nr [...],[...],[...] oraz w granicy działki [...], k.m. [...]. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że inwestycje związane z lokalizacją urządzeń infrastruktury technicznej sieci komercyjnej telefonii komórkowej winny być ustalane w trybie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem inwestycje te nie mogą być zaliczone do inwestycji o znaczeniu lokalnym – gminnym, ani też ponad lokalnym – powiatowym, krajowym, wojewódzkim, w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakkolwiek mogą być zaliczone do celów publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uznano, że zakres działań o znaczeniu lokalnym należy ustalać z uwzględnieniem zadań samorządu gminnego określonych w ustawie o samorządzie gminnym, zaś działań o znaczeniu ponadlokalnym z uwzględnieniem zadań określonych w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] ( zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nadto, dla uzasadnienia zajętego stanowiska, powołano się na skutki finansowe, wynikające dla gminy z ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Decyzja organu odwoławczego nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. W następstwie wydanych rozstrzygnięć inwestor wnioskiem z dnia [...] 2004 r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla budowy przedmiotowej stacji telefonii komórkowej w C. przy ul. [...]. O wszczęciu postępowania w tym zakresie powiadomiono pismem z dnia [...] 2004 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Jako podstawa prawna zostały podane art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art.54 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W decyzji określono, że inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład której wejdzie system anten [...] i [...] zainstalowanych na projektowanej wieży o konstrukcji stalowej – kratowej o wysokości 35 m, zasilanie energetyczne oraz żelbetowy kontener posadowiony u podnóża wieży. W uzasadnieniu podano, że teren objęty wnioskiem nie leży w granicach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie znajduje się w obszarze, dla którego podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzania takiego planu. W toku postępowania dokonano analizy zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym i przeprowadzono analizę ze względu na warunki wynikające z art. 61 ust. 1 i 3 ustawy. W ich wyniku stwierdzono zgodność zamierzenia z przepisami ustawy i ustalono możliwość lokalizacji stacji w terenie. Inwestor uzyskał wszystkie wymagane prawem uzgodnienia. Zaznaczono, że w toku postępowania zastrzeżenia do inwestycji zgłaszał B. O., który zaskarżył postanowienie z dnia [...] r. dotyczące uzgodnienia inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, a wobec utrzymania go w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] r., wniósł skargę do sądu administracyjnego. Z tego względu B. O. domagał się zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a wobec odmowy organów, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł B. O., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, poprzez nie dostarczenie stronie przez organ wszystkich dokumentów sprawy, w tym kserokopii raportu oddziaływania na środowisko i wszystkich pisemnych stanowisk wydanych w zakresie uzgodnień. Pełnomocnik odwołującego się stwierdził, że bez analizy tych dokumentów udział strony w postępowaniu naruszył zasadę prawdy i zaufania do organów. Nadto podniesiono, że postępowanie winno zostać zawieszone ze względu na postępowanie przez sądem administracyjnym w sprawie II SA/Gl 447/05. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi realizację urządzeń infrastruktury technicznej, co uzasadnia zastosowanie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji wymagane jest przeprowadzenie analizy wymaganej w art. 53 ust. 3 ustawy. Przeprowadzone zostało w sprawie postępowanie, które wykazało, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla realizacji inwestycji, teren objęty inwestycją nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne a zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Stwierdzono brak przesłanek do umorzenia postępowania jak również przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem pełnomocnik strony odwołującej się był właściwie informowany o czynnościach organu i miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez sąd administracyjny skarg we wskazanych wyżej sprawach oceniono jako nie mające uzasadnienia w stanie prawnym. W skardze do sądu administracyjnego działający przez pełnomocnika B. O. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc nadto, iż spełniają one przesłanki nieważności. Zarzucił, że nie otrzymał żądanych od organów dokumentów sprawy, uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem. Od 2004 r. nie miał dostępu do całości dokumentów (ze względu na prowadzone postępowania odwoławcze i sądowe), zaś po [...] 2005 r. Prezydent Miasta nie zawiadomił o możliwości zapoznania się strony z pełnym materiałem sprawy. Organy naruszyły proceduralne zasady prawdy materialnej i zaufania do organów. Błędnie ustalono, że teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, skoro same organy podają, iż "inwestycja wymaga uzyskania decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślił, że tryb odwoławczy miał w sprawie pierwszeństwo przed zastosowaniem nadzwyczajnego trybu stwierdzania nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu, jednakże nie ze względu na zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżącego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.), rozpoznając sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd z urzędu zatem bierze pod uwagę okoliczności, które rzutują na prawidłowość rozstrzygnięć, wydanych przez organy administracji publicznej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miała kwalifikacja planowanej inwestycji, wyznaczająca tok postępowania. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o dopuszczalności realizacji określonego zamierzenia w danym terenie, rozstrzyga się w trybie decyzyjnym. Ustawodawca przewidział w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dwa rodzaje takich decyzji. Zasadą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, zaś wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma zastosowanie do określonej kategorii przedsięwzięć. Decyzje te różnią się przy tym rygorami warunkującymi ich wydanie oraz skutkami prawnymi wynikającymi dla inwestora. Nie jest przy tym tak, że organy czy inwestor mogą wybrać tryb rozstrzygnięcia i rodzaj wydawanego aktu administracyjnego. O sposobie rozstrzygnięcia decyduje kryterium przedmiotowe. Stąd istotne znaczenie dla poprawności wydanego rozstrzygnięcia ma ustalenie, czy planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, czy też nie może być tak zakwalifikowana. Trudność takiej kwalifikacji polega na tym, że przy rozstrzyganiu wniosku dotyczącego konkretnego zamierzenia budowlanego należy wykazać, iż właśnie to zamierzenie spełnia przesłankę ustawową. Bez znaczenia jest tutaj charakter inwestora (podmiot prywatny bądź publiczny) jak również źródło finansowania przedsięwzięcia. O publicznym charakterze inwestycji decyduje wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym lub krajowym (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2005, s. 361-376). Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.). O publicznym charakterze inwestycji decydują zatem: cel mieszczący się w katalogu określonym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz lokalne lub ponadlokalne znaczenie inwestycji (por. T. Grossmann : Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności. "Państwo i Prawo" 2005, nr 9, s. 81-92). Wśród celów publicznych art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia budowę i utrzymywanie obiektów łączności publicznej. Powstaje zatem kwestia, czy do kategorii obiektów łączności publicznej można zakwalifikować inwestycję telekomunikacyjną. W poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 23 listopada 1990 r. O łączności (Dz. U. z 1995 r., nr 117, poz. 564 ze zm), działalność w dziedzinie telekomunikacji stanowiła element łączności. Pojęciem łączności, obejmującym zarówno sprawy poczty jak i telekomunikacji posługuje się art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., nr 159, poz. 1548 ze zm.) Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kategoria obiektów i urządzeń łączności publicznej obejmuje także obiekty i urządzenia telekomunikacji publicznej (por. Grossmann op. cit s. 88 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05). Brak jest bowiem dostatecznie przekonujących argumentów, zarówno semantycznych, jak i systemowych, aby przyjąć, że telekomunikacja, będąc wszak formą utrzymywania łączności, pozostaje poza zakresem normatywnego rozumienia łączności. Rozumienie telekomunikacji o charakterze publicznym należy zaś ustalać z kompleksowym uwzględnieniem przepisów prawa telekomunikacyjnego. Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800) nie zawiera pojęcia telekomunikacji publicznej, wielokrotnie jednak określa poszczególne działania w tym sektorze jako "publiczne", stanowiąc m. in. o "publicznie dostępnej usłudze telekomunikacyjnej", "publicznej sieci telefonicznej", "publicznej sieci telekomunikacyjnej", "ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej", "stacjonarnej publicznej sieci telekomunikacyjnej". Sąd podziela przekonanie, iż o publiczności usług telekomunikacyjnych nie stanowi publiczny charakter podmiotów działalność w tej sferze prowadzących, lecz cel i zakres tej działalności. Przemawiają za tym zmiany w sposobie realizacji w Państwie różnorakich zadań publicznych, skutkujące nie tylko zniesieniem monopolu państwowego, lecz również prywatyzacją zadań publicznych. Prawo telekomunikacyjne, jakkolwiek reguluje również działalność organów i jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez właściwe organy władzy państwowej, nie posługuje się kategorią "podmiotu publicznego", lecz szerszą kategorią "przedsiębiorcy telekomunikacyjnego". Przedsiębiorcy ci wykonują działalność, polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Działalność ta ma przy tym charakter ogólnodostępny. Inwestycje związane z budową i utrzymaniem urządzeń telekomunikacyjnych, dotyczących świadczenia usług o charakterze powszechnym mogą być zatem zakwalifikowane jako inwestycje z zakresu łączności publicznej, co stanowi spełnienie jednej z przesłanek kreujących kategorię inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast ze względu na specyfikę publicznych sieci telekomunikacyjnych, zasadniczo każdemu przedsięwzięciu dotyczącego takiej sieci, można przypisać co najmniej lokalne (gminne) znaczenie. Przedstawiona analiza norm prawnych, zawartych w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w ustawie Prawo telekomunikacyjne, pozwala na przyjęcie, że budowa stacji telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Tak więc właściwą formą ustalenia dla tej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzja o lokalizacji celu publicznego, nie zaś decyzja o warunkach zabudowy. Uwzględniając przytoczoną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.