II SA/Gl 1065/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. P. i K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta R. decyzją nr [...] z dnia [...] roku – po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] roku M. S. (S.) – udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w R. na parceli nr [...] na pomieszczenia cateringu. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 104 kpa oraz art. 71 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (t.j. Dz. U. nr 156, poz. 1118 z 2006 roku z zm., dalej Prawo budowlane) oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 roku w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (Dz. U. nr 120, poz. 131). W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca złożył wszelkie wymagane dokumenty, w tym uzgodnienia, a z zaświadczenia Referatu Planowania Przestrzennego Wydziału Architektury Urzędu Miasta R. z dnia [...] roku wynika, że projektowana zmiana jest zgodna z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. Budynek w którym ma być dokonana zmiana sposobu użytkowania położony jest bowiem na terenie oznaczonym symbolem MNU, który dopuszcza obiekty i pomieszczenia usług handlu, gastronomii, kultury, zdrowia i rekreacji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr [...] – K. i K. P. Podali, że na ich działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej z budynkiem inwestora. Budynki posiadają wspólną ścianę (brak dylatacji) co spowoduje, że potencjalna działalność gospodarcza inwestora zakłóci im korzystanie z należącego do nich budynku. Odwołujący wyrazili pogląd, że organ orzekający usiłował ukryć przed nimi złożenie przez inwestora wniosku o zmianę użytkowania, a także podali iż do wnioskowanej zmiany faktycznie doszło przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda podał, że zgodnie z obowiązującym Prawem budowlanym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej, a odbywa się w trybie zgłoszenia – art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jedynie gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania połączona jest z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, organ po zgłoszeniu sprzeciwu, a następnie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę może działać w trybie art. 28 Prawa budowlanego. W związku z tym organ I instancji powinien wezwać inwestora do sprecyzowania wniosku co do zakresu robót budowlanych koniecznych do wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania. W zależności od ustalenia jaki charakter prawny posiadają te roboty albo przyjąć zgłoszenie w formie milczenia, jak stanowi art. 71 Prawa budowlanego, albo wydać stosowną decyzję. K. i K. P. w skardze podnieśli argumenty zgłoszone w odwołaniu. Uznali bowiem iż kasacyjna decyzja organu odwoławczego pominęła ich zastrzeżenia do projektowanej zmiany sposobu użytkowania sąsiadującego z ich budynkiem obiektu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem – w ocenie składu orzekającego – została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego i materialnego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wejście w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888 z zm.) zniosło obowiązek uzyskania decyzji administracyjnej, zezwalającej na wprowadzenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zastępując go obowiązkiem dokonania zgłoszenia tego zamierzenia do właściwego organu, przed dokonaniem tej zmiany. Aktualnie brak w przepisach ustawy Prawo budowlane podstawy prawnej dla wydawania decyzji administracyjnej zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, a więc z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego enumeratywnie wylicza art. 138 kpa. Z treści tego przepisu wynika iż w postępowaniu odwoławczym wyłączona została sankcja nieważności. W przypadku ustalenia przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 organ odwoławczy winien ją uchylić i zmienić decyzję (np. w razie rażącego naruszenia prawa) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowania I instancji (np. wydanie decyzji bez podstawy prawnej). Dla kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji oznacza to, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa i 138 § 2 kpa. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa może mieć miejsce tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jednakże wymaga to uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Już z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy stwierdził brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Organ ten mógł więc tylko uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa nastąpiło z naruszeniem prawa. Nadto wskazania organu odwoławczego skierowane do organu I instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia naruszają art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. W przypadku wpłynięcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania (fakt, że w niniejszej sprawie zgłoszenia dokonano na nieaktualnym druku pozostaje bez wpływu na obowiązki organów) organ ten posiada jedynie kompetencję do wezwania zgłaszającego w drodze postanowienia do uzupełnienia zgłoszenia przez 30 dni. Jeżeli w tym terminie takiego wezwania nie dokona, ani nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji traci kompetencję w tym zakresie, a wnioskodawca jest uprawniony do dokonania przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania. Uregulowania te są takie same, jak w przypadku dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 Prawa budowlanego (konieczność uzupełnienia dokumentów, terminy, możliwość wniesienia sprzeciwu oraz tzw. milcząca zgoda organów). Nadto Sąd pragnie zwrócić uwagę organowi odwoławczemu iż powołanie się przez ten organ na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 roku w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (Dz. U. nr 120, poz. 1131) było nieuprawnione, bowiem utraciło ono moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r. nr 198, poz. 2043), na podstawie art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie skarżących mając na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sądu. Odnosząc się do zarzutów skarżących Sąd stwierdza, że w świetle tego stanowiska ocena ich zasadności byłaby co najmniej przedwczesna. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzeczono, jak w sentencji.