II SA/Gl 1065/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej niezabudowanej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Rada Gminy w K. uchwałą z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia na okres do 20 lat umowy dzierżawy nieruchomości – gruntu niezabudowanego przeznaczonego pod uprawy ogrodowe, oznaczonego nr [...] w rejonie [...], zaznaczonego na szkicu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały. Wojewoda [...] w ustawowym terminie nie podjął w stosunku do tej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego, jednakże w dniu [...] r. w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze domagał się stwierdzenia nieważności uchwały jako niezgodnej z art. 37 ust. 4 w związku z ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy wymagana jest również wówczas, gdy zostaje zawarta kolejna umowa po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą gminy. Następnie Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 37 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a przepis ten znajduje zastosowanie odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia tych umów, z tym że nie może to nastąpić dowolnie, lecz wyłącznie na zasadach określonych w ust. 3 i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów, spełniających wszystkie warunki ustawowe. Wnoszący skargę organ nadzoru powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09, stwierdzającej, że rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. W przypadku zaskarżonej uchwały nie zachodzi sytuacja, która zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami dawałaby podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, tym samym oddanie nieruchomości w dzierżawę powinno nastąpić na zasadach ogólnych, z zastrzeżeniem warunku, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w wykonaniu uchwały Rady Gminy w K. z dnia [...] r., Wójt tej Gminy wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi tej stwierdził, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały budziła wątpliwości interpretacyjne redakcja przepisów art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku trybu przetargowego. Przepisy te były niejednoznaczne i nieprecyzyjne. Organy Gminy K. stały na stanowisku, przepis art. 37 ust. 4 ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania ust. 1, a skoro ust. 1 stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, to przepisy określające przypadki, w jakich może nastąpić zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu w razie zbywania nieruchomości, mają odpowiednie zastosowanie przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 3. Zdanie 2 ust. 4 art. 37 określa więc jedynie organy właściwe do wyrażania zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, a nie przesłanki kiedy taka zgoda mogła być wyrażona. Regulacja ta stanowiła więc samodzielną podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego, zatem zgoda taka mogła być wyrażona w każdej sytuacji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu trafny okazał się zawarty w skardze zarzut wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Istota sporu między stronami sprowadza się do właściwego rozumienia art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. W pierwszej kolejności przywołać należy treść art. 37 w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Przepis ten w ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze przetargu. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca enumeratywnie wyliczył kilkanaście przypadków, w których nieruchomości takie są zbywane w drodze bezprzetargowej. W ust. 3 ustawodawca umocował wojewodę - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i odpowiednią radę lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, do zwolnienia, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zwolnienie takie może mieć miejsce również wtedy, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Natomiast zgodnie z ust. 4 art. 37 u.g.n. przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Na tle przywołanej regulacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów Gminy K., zgodnie z którym art. 37 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy, a w konsekwencji, że ust. 4 tego przepisu daje radzie gminy możliwość wyrażenia zgody na zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy w sposób dowolny i w każdej sytuacji. Wprost przeciwnie, skoro art. 37 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały odsyła do odpowiedniego stosowania ust. 1 (przewidującego, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu z zastrzeżeniem ust. 2 i 3), wobec tego wyrażenie zgody na zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony może mieć miejsce tylko przy odpowiednim stosowaniu ust. 2 i 3, oczywiście w zakresie, który ma zastosowanie do umów wymienionych w ust. 4. Niedopuszczalne jest zatem przyjęcie, że zdanie drugie ust. 4 stanowi samodzielną podstawę prawną do wyrażenia zgody na bezprzetargowy tryb zawarcia umowy najmu lub dzierżawy, która w każdej sytuacji upoważnia do wyrażenia przez właściwy organ zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata oraz na czas nieoznaczony. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09. W uchwale tej wskazano, że : "rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy." Argumentując zajęte stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podniósł m.in., że skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania takich umów w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Oznaczałoby to wprowadzenie z jednej strony nakazu, z drugiej zaś zezwolenie na jego niestosowanie. W uchwale zwrócono uwagę, że art. 37 ust. 3 u.g.n. szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4, a ponadto, że brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym, mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Nawiązując do zawartej w art. 37 ust. 3 u.g.n. zasady wyłączenia możliwości odstąpienia od przetargu, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4, prowadziłoby do sytuacji, w których wyboru podmiotu z którym zawarta zostanie umowa, w przypadku większej ilości takich podmiotów, dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę i nie widzi powodów do jego kwestionowania w trybie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Całokształt przedstawionych rozważań prowadzi do akceptacji stanowiska organu nadzoru, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w K. z dnia [...] r. narusza materialnoprawny przepis stanowiący podstawę prawną jej wydania. Sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stanowi tak art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), będący rozwinięciem zasady wyrażonej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego mogła zostać dokonana w oparciu o stan prawny obowiązujący w chwili wydania tego aktu. Zatem bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej uchwały ma zmiana stanu prawnego dokonana w toku postępowania sądowego ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 2010), która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2010 r., w wyniku której przepis art. 37 ust. 4 uzyskał nowe brzmienie. W niekwestionowanym przez strony stanie faktycznym sprawy na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały brak było warunków do wyrażenia zgody na odstąpienie od zasady trybu przetargowego wydzierżawienia nieruchomości, na skutek wniosku złożonego przez dotychczasowego dzierżawcę. Zamiar przeznaczenie gruntu "pod uprawy ogrodowe" w świetle regulacji zawartej w ust. 3 art. 37 u.g.n., nie stanowił bowiem przesłanki do odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata. Konsekwentnie przyjąć również trzeba, że bez wpływu na wynik kontroli sądowej ma fakt, czy po podjęciu uchwały zawarta została nowa umowa dzierżawy. Z tych wszystkich powodów, skoro nie upłynął jeden rok od podjęcia zaskarżonej uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.