II SA/Gl 1069/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 23 czerwca 2025 r. nr SKO.4106.192.2025 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr [...]. Wójt Gminy P. decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r. ustalił opłatę skarżącej W.P. za pobyt babki S.K. w Domu Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...] (dalej w skrócie d.p.s.) w następujących kwotach: za miesiąc marzec 2024 r. - 440,10 zł, za kwiecień 2024 r. - 70,72 zł, za październik 2024 r. - 44,91 zł i za listopad 2024 r. - 44,91 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeliczenia dochodu na osobę w rodzinie skarżącej ustalił, iż tylko w miesiącach marzec, kwiecień, październik i listopad 2024 r. dochód przekroczył 300% ustawowego kryterium i za te miesiące ustalił opłatę w wysokości nadwyżki nad kryterium dochodowym. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła zarzuty sprowadzające się do kwestionowania zasadności zastosowania przez organ kryterium dochodowego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2024 r., podkreślając, że decyzja wydana została w dniu 7 kwietnia 2025 r., a zatem organ powinien uwzględnić kryterium dochodowe obowiązujące od 1 stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, decyzją z dnia 23 czerwca 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy opisał przebieg postępowania administracyjnego, a następnie podniósł, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej i obowiązek ponoszenia tej opłaty powstaje z datą umieszczenia osoby w d.p.s. Dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym, o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwolą na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje, począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są m.in. w kolejności; małżonek, zstępni przed wstępnymi, jeżeli w przypadku osoby w rodzinie, posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Następnie organ podniósł, że aby ustalić, czy skarżąca powinna ponosić opłatę za pobyt babki w d.p.s., organ I instancji zobowiązany był ustalić jej sytuację rodzinną i dochodową, począwszy od daty umieszczenia wymienionej osoby w d.p.s. Podniósł, że analizując zdolność finansową osoby obowiązanej należy przyjąć dochód z okresu, za który ustalana jest opłata, stosując kryterium dochodowe obowiązujące w tym właśnie czasie. Jeżeli opłata obejmuje okres przed wydaniem decyzji, to przyjmuje się dochody i wysokość kryterium dochodowego obowiązującego w tym czasie. W związku z tym organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącej o naruszeniu przez organ I instancji zasady praworządności z art. 6 K.p.a. poprzez zastosowanie kryterium dochodowego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2024 r., podczas gdy decyzja wydana została w dniu 7 kwietnia 2025 r. Podkreślił, że decyzją tą ustalony został obowiązek ponoszenia przez skarżącą opłaty za pobyt babki w d.p.s. za miesiące marzec, kwiecień, październik i listopad 2024 r., a zatem organ zobowiązany był uwzględnić dochód na osobę w rodzinie za powyższe miesiące i zastosować kryterium dochodowe obowiązujące do dnia 31.12.2024 r. Podniósł, że przyjmując tok rozumowania skarżącej, iż należy zastosować kryterium dochodowe obowiązujące w dacie wydania decyzji, należałoby uwzględnić dochody rodziny również na ten dzień. W kwestii wysokości ustalonej opłaty organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ustalił, iż w okresie od października 2023 r. do lutego 2024 r., od maja do sierpnia 2024 r. oraz od grudnia 2024 r. dochód na osobę w rodzinie skarżącej nie przekroczył 300% ustawowego kryterium. Natomiast w miesiącach marzec, kwiecień, październik i listopad 2024 r. dochód był wyższy od 300% ustawowego kryterium, a wobec tego organ I instancji ustalił opłatę za te miesiące w wysokości nadwyżki dochodu ponad 300% ustawowego kryterium i sposób wyliczenia wysokości opłaty przedstawił szczegółowo w uzasadnieniu decyzji. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca ponownie podniosła zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu, sprowadzające się do kwestionowania zasadności zastosowania przez organy obydwu instancji kryterium dochodowego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2024 r. Podkreśliła, że zasada praworządności zawarta w art. 6 K.p.a., nakazuje uwzględniać stan prawny obowiązujący na dzień wydania decyzji administracyjnej, a zatem organy obydwu instancji powinny uwzględnić kryterium dochodowe obowiązujące od 1 stycznia 2025 r. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.), na wniosek organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem, stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja określająca opłatę skarżącej za pobyt babki w domu pomocy społecznej za miesiące: marzec 2024 r., kwiecień 2024 r., październik 2024 r. i listopad 2024 r., tj. za miesiące, w których, według ustaleń organu, dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekroczył 300% kryterium ustawowego. Podkreślenia zatem wymagało, że skarżąca jako zstępna mieszkańca domu pomocy społecznej jest osobą wymienioną w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1214, zwanej dalej również jako u.p.s.), a zatem należy do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: - 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; - 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Dodać należało, że według § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lipca 2024 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1044), kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie zostało określone w wysokości 823 zł., w miejsce poprzednio obowiązującego kryterium w kwocie 600 zł. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 stycznia 2025 r. Ustalając zatem przedmiotową opłatę za okres od 1 stycznia 2025 r. organ obowiązany jest uwzględnić zmienione kryterium dochodowe, natomiast co do okresu poprzedzającego datę zmiany kryterium – organ stosuje kryterium obowiązujące w okresie, za który ustalana jest ta opłata. Nie istnieją bowiem podstawy do przyjęcia wstecznego działania kryterium obowiązującego od 1 stycznia 2025 r. Z tego powodu – wbrew błędnemu rozumowaniu skarżącej wyrażonemu w odwołaniu i skardze – przy ustalaniu przedmiotowej opłaty nie ma możliwości wstecznego zastosowania tego kryterium do okresu poprzedzającego wejście w życie wymienionego rozporządzenia zmieniającego. W zakresie pozostałych kwestii istotnych w niniejszej sprawie podkreślenia wymagało, że opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. albo na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Natomiast według art. 61 ust. 2d u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Z mocy art. 61 ust. 2e cytowanej ustawy, przepis art. 61 ust. 2d u.p.s. znajduje zastosowanie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 tej ustawy - w razie wyrażenia przez nie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że wówczas, gdy osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 cytowanej ustawy, organ ustala w drodze decyzji administracyjnej wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji, w której osoba zobowiązana odmawia zawarcia umowy, ale wyraża zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, organ ustalając wysokość opłaty powinien uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej. Gdy zaś osoba zobowiązana odmawia zarówno zawarcia umowy jak i przeprowadzenia wywiadu (art. 61 ust. 2e u.p.s.), to przy ustaleniu wysokości opłaty znajdzie zastosowanie tylko kryterium dochodowe (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., I OSK 1620/23, publ. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W niniejszej sprawie został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy oraz skarżąca odmówiła podpisania umowy o ponoszeniu odpłatności za pobyt jej babki w domu pomocy społecznej. Wobec tego, przy ustalaniu wysokości przedmiotowej opłaty, organ był zobligowany do uwzględnienia okoliczności wymienionych w art. 103 ust. 2 u.p.s. – tj. wysokości dochodów i możliwości osoby zobowiązanej. W piśmiennictwie wskazuje się, że przez "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el.). W kontekście oceny możliwości osoby zobowiązanej, uwzględnieniu podlegają okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji miał zastosowanie art. 61 ust. 2d u.p.s., zawierający odesłanie do art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz art. 103 ust. 2 tej ustawy – a więc organy miały obowiązek uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej. Natomiast z treści decyzji organów obydwu instancji wynika, że organy te całkowicie pominęły dokonanie ustaleń i ocen w zakresie możliwości skarżącej, a zatem co do okoliczności rzutujących na zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych w kontekście sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej. W zakresie oceny możliwości osoby zobowiązanej, uwzględnieniu podlegają wymienione okoliczności, gdyż mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Z treści decyzji organów obydwu instancji nie wynika, czy okoliczności takie wystąpiły w niniejszej sprawie, ani też organy nie stwierdziły ich braku. Organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że w miesiącach marzec, kwiecień, październik i listopad 2024 r. dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekroczył 300% ustawowego kryterium, a wobec tego ustalił opłatę za te miesiące w wysokości nadwyżki dochodu ponad 300% ustawowego kryterium i szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia kwoty dochodu na osobę w rodzinie skarżącej. Organ ten całkowicie pominął więc przeprowadzenie ustaleń i ocen w zakresie możliwości osoby zobowiązanej. W okolicznościach zaś niniejszej sprawy, w których znajduje zastosowanie art. 61 ust. 2d u.p.s., organ, określając wysokość opłaty powinien uwzględnić – jak już była o tym mowa wyżej - nie tylko kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., lecz także możliwości osoby zobowiązanej, wymienione w art. 103 ust. 2 u.p.s. Ponadto z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażającą się dwukrotnym rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy, organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania merytorycznego. W ramach tego postępowania miał obowiązek przede wszystkim ponownie ocenić dowody, ustalić istotne okoliczności sprawy i zawrzeć w decyzji stwierdzenia istotne dla wydania rozstrzygnięcia. Tymczasem organ odwoławczy nie przeprowadził ustaleń i analizy okoliczności sprawy, a w tym zakresie ograniczył się do oceny postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. W ramach kontroli zgodności z prawem wymienionego rozstrzygnięcia wskazać zatem należało, że – jak podkreśla się w orzecznictwie – "istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (por. wyrok NSA z 24.04.2020 r., I OSK 3400/19, dostępny w CBOSA). W konsekwencji przeprowadzenia w określonych wyżej ramach, kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stwierdzić zatem należało, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., a w przypadku decyzji organu odwoławczego – również art. 15 K.p.a. i wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyły bowiem uchybień w zakresie ustalenia kwestii o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Ze wskazanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uwzględnienie skargi nastąpiło zatem z innych powodów niż w niej wskazane. Według bowiem art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z powyższych rozważań, dokona analizy istotnych okoliczności w określonym wyżej zakresie, a następnie wyda decyzję spełniającą wszystkie warunki określone w art. 107 K.p.a.