II SA/Gl 1073/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Referent stażysta Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wydaną na wniosek inwestora, K. P., decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Starosta Powiatowy w L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu w K., przy ul. [...]. Od decyzji tej wnieśli odwołanie właściciele nieruchomości usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, B. i J. K., podnosząc, iż nie wyrażają zgody na budowę budynku garażu w granicy ich nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda S. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego garażu i udzielenia pozwolenia na budowę tego obiektu i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Jednocześnie w pozostałej części organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie uchylające do ponownego rozpoznania sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego garażu i udzielenia pozwolenia na budowę tego obiektu organ II instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja w tej części jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a to z § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Przywołany przepis stanowi, iż usytuowanie ściany budynku w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną ze względu na rozmiary działki. Natomiast w omawianej sytuacji ww. przesłanki nie zachodzą, inwestor ma bowiem możliwość innego niż w granicy usytuowania na swojej działce budynku garażu z jednoczesnym zachowaniem odległości wskazanych przez §. 12 ww. Rozporządzenia. Ponadto, aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający przeznaczenie terenu w K. przy ulicach: [...],[...] i [...] w § 4 ust. 1 pkt g) precyzuje iż "istnieje możliwość lokalizacji parterowych obiektów gospodarczych i garaży nawiązujących formą do budynku mieszkalnego i realizowanych zgodnie z przepisami szczegółowymi z dopuszczeniem usytuowania w granicy za zgodą sąsiada". B. i J. K. na taką lokalizację garażu nie wyrazili jednak zgody. Kierowanym do organu I instancji pismem z dnia [...] r. K. P. wskazała m.in., iż jej zdaniem lokalizacja garażu w granicy jest jedynym optymalnym rozwiązaniem. Usytuowanie garażu w głębi posesji z zachowaniem odległości 3m lub 1,5m od granicy nie jest możliwe albowiem strona nie wyklucza chęci w przyszłości dokonania podziału nieruchomości na mniejsze parcele i ich zbycia. Nadto podniosła, że jako właścicielka ma prawo do zagospodarowania posesji wedle swojego uznania o ile nie narusza prawa, interesu publicznego i interesu osób trzecich co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta L. w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. P. pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu. W uzasadnieniu wskazał, iż uwzględniając argumentację inwestora należy stwierdzić, że nie ma innej możliwości lokalizacji budynku garażowego albowiem ewentualna budowa budynku w granicy działki od strony zachodniej kolidowałaby z przebiegiem sieci wodociągowej, a usytuowanie garażu poniżej budynku mieszkalnego między wyznaczoną linią zabudowy byłoby niekorzystne ze względu na wytyczoną strefę ochrony konserwatorskiej oraz znajdującą się tam studnię i przebiegające poprzecznie przyłącze wodociągowe. Organ I instancji podniósł nadto, iż działka B. i J. K. nie jest wyłączona z produkcji rolnej i nie jest zabudowana, a obecnie wykorzystywana jest rolniczo. Zatwierdzona lokalizacja nie spowoduje ograniczeń w zabudowie działki sąsiadów. Od otrzymanej decyzji odwołanie wnieśli B. i J. K. podnosząc, że ich działka nie jest, jak twierdzi inwestor, wykorzystywana rolniczo lecz jest przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, zagrodową i usługi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda S. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażu. W uzasadnieniu ponownie podkreślił, iż decyzja Starosty L. jest niezgodna zarówno z cytowanym wyżej Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury jak i z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy z dnia [...] r. Ponownie wskazał też, iż plan miejscowy dopuszcza możliwość usytuowania budynku w granicy jedynie za zgodą sąsiada. Przepisy planu nie precyzują pojęcia zasadności zgody sąsiada na zabudowę w granicy z jego działką, tym samym argument Inwestora, iż brak zgody sąsiadów jest nieumotywowany okolicznościami o charakterze obiektywnym, nie ma znaczenia dla sprawy. Również fakt, iż obecnie działka sąsiadów jest niezabudowana, wykorzystywana rolniczo i jako taka widnieje w rejestrach Wydziału Geodezji nie ma znaczenia. Zapis planu określa bowiem ten teren jednoznacznie jako: "pod zabudowę mieszkaniową". Przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe powoduje bowiem, iż nieruchomości sąsiadujące z działką inwestora, niezależnie od istniejącego na nich aktualnie stanu zabudowy, są działkami budowlanymi i w związku z tym przy projektowanej zabudowie działek musi być uwzględniony interes właścicieli działek sąsiednich. Także powoływane zarówno przez inwestora jak i przez organ I instancji argumenty o niemożności innego usytuowania obiektu na działce są niezgodne ze stanem faktycznym. Inwestor ma bowiem możliwość "odsunięcia" garażu w głąb działki. Twierdzenie przez inwestora, że wzniesienie garażu w głębi posesji z zachowaniem odległości 3 m lub 1,5 m od granicy jest niemożliwe z uwagi na to, że nie wyklucza w przyszłości dokonania podziału nieruchomości na mniejsze parcele i ich zbycia jest bezzasadne. Ustawodawca dopuszczając bowiem możliwość usytuowania budynku w granicy działki uzależnił ją jedynie od stwierdzenia, że nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną ze względu na rozmiary działki. Pismem z dnia [...] r. K. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając jej naruszenie prawa polegające na : - przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia przepisu § 4 ust.1, pkt 1, podpunktu k) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to przepis stanowi, że dopuszcza się możliwość lokalizacji parterowych obiektów gospodarczych garaży w granicy za zgodą sąsiada, podczas gdy - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. P 11/00 - przepis ten pozostaje w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu; - błędnym zastosowaniu przepisu § 7 wyżej wspomnianego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż działka sąsiednia, stanowiąca własność B. i J. K., jest działką budowlaną, podczas gdy wskazany przepis jednoznacznie rozstrzyga stan prawny terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i stanowi, że "do czasu wydzielenia dróg dojazdowych i podziału na działki budowlane, teren niezabudowany pozostaje w użytkowaniu rolniczym", - uchybieniu zasadzie równego traktowania stron, zawartej w art.6 k.p.a., wyrażającym się w braku obiektywizmu oraz wnikliwości w rozpatrywaniu niniejszej sprawy i pomijaniu okoliczności prawnych i faktycznych dowodzących słuszności decyzji Starosty L. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić w tym miejscu należy, iż w myśl § 12 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zasadą jest niedopuszczalność zabudowy w granicy działki budowlanej z sąsiednią działką budowlaną. Jeżeli bowiem z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych (wprowadzających w tej mierze zaostrzone warunki) nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zauważyć w tym momencie należy, iż działka B. i J. K., z którą sąsiaduje nieruchomość skarżącej, wedle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziana została pod zabudowę mieszkaniową i posiada oznaczenie MN.(dowód: pismo Wójta Gminy K. z dnia [...] r.). W zakresie ochrony interesów osób trzecich odnieść należy do niej zatem reguły dotyczące działek budowlanych, niezależnie od sposobu jej dotychczasowego wykorzystania i niezależnie od faktycznego stanu obecnej zabudowy. Tym samym wskazane wyżej minimalne odległości budynku od granicy z działką sąsiednią, umożliwiające w przyszłości prawidłową i optymalną zabudowę nieruchomości sąsiednich niewątpliwie znaleźć winny zastosowanie w odniesieniu do zabudowy projektowanej w granicy z działką B. i J. K. przez K. P. W drodze wyjątku przepisy dopuszczają wprawdzie zbliżenie obiektu do granicy działki w stopniu większym niż przewidziane wyżej minimalne odległości jednak jedynie w ściśle unormowanych sytuacjach. W myśl bowiem ustępu 3 cytowanego paragrafu sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Obie wskazane sytuacje mają charakter obiektywny, niezależny od woli stron bądź uznania organu. W pierwszym przypadku zbliżenie zabudowy do granicy dopuszczalne jest w sytuacji gdy wprost zezwala na to, bezwarunkowo bądź przewidując dodatkowe warunki plan miejscowy. Wobec zatem milczenia planu zabudowa taka nie jest dopuszczalna, a zezwolenie na nią może zostać w planie uzależnione przez radę gminy od dodatkowych obostrzeń. Drugą sytuacją jest niemożność innej lokalizacji zabudowy z uwagi na zbyt małe wymiary działki. Także i ta okoliczność nie ma charakteru uznaniowego, a stwierdzenie przez organ jej istnienia i dopuszczenie tym samym odstępstwa od wymaganych w odległości uzależnione jest od ustalenia, że zmiana zamierzonej lokalizacji obiektu jest obiektywnie niemożliwa. Przepisy przywołanego wyżej Rozporządzenia traktują także o innych wyjątkowych sytuacjach, kiedy to w myśl § 12 ust. 4 z uwagi na zabudowę w granicy lub w jej pobliżu działki sąsiedniej możliwym jest sytuowanie obiektów w takiej samej odległości od drugiej strony granicy. Przywołany przepis nie odnosi się jednak do przedmiotowej sprawy z uwagi na brak tak usytuowanej zabudowy działki sąsiedniej. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych w sprawie nie zaszły również okoliczności określone w art. 9 ustawy Prawo budowlane przewidującym, jednak jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, możliwość ubiegania się przez organ o upoważnienie właściwego ministra na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Odnosząc przytoczone wyżej, zawarte w § 12 ust. 3 Rozporządzenia unormowania do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż w myśl § 4 ust. 1 pkt g) obowiązującego w K. przy ulicach [...],[...] i [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) na obszarze tym istnieje wprawdzie możliwość lokalizacji parterowych obiektów gospodarczych i garaży nawiązujących formą do budynku mieszkalnego i realizowanych zgodnie z przepisami szczegółowymi z dopuszczeniem usytuowania w granicy jednak jedynie za zgodą sąsiada. Przytoczone ustalenie uzależnia zatem dopuszczalność zabudowy w granicy w przypadku wskazanych wyżej obiektów od zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej, nie wprowadzając żadnych dodatkowych kryteriów. Podkreślenia wymaga zatem, iż z przedłożonych Sądowi akt sprawy niezbicie wynika, iż właściciele sąsiedniej nieruchomości B. i J. K. nie wyrażają zgody na usytuowanie garażu w granicy (swój sprzeciw potwierdzili także w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 21 maja 2008 r.) co przesądza, w świetle przywołanego wyżej ustalenia planu miejscowego o niedopuszczalności takiej lokalizacji. W konsekwencji podnoszona przez skarżącą nieracjonalność, jej zdaniem, wyrażonej przez sąsiadów odmowy pozbawiona jest znaczenia. W świetle ustaleń planu przyczyny z powodu których właściciel sąsiedniej nieruchomości nie wyraża zgody na zabudowę w granicy nie wymagają jakiegokolwiek uzasadnienia, a organ nie jest władny do oceny w tym zakresie racjonalności zachowań stron. Jego zadaniem jest jedynie ustalenie czy właściciele nieruchomości sąsiedniej wyrażają zgodę na zabudowę w granicy czy też istnieniu tak usytuowanego budynku gospodarczego bądź garażu sprzeciwiają się, co w tym drugim przypadku w konsekwencji oznacza, iż wymogi warunkujące w planie zabudowę w granicy nie zostały spełnione a tym samym przewidziane w § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia odstępstwo od przewidzianych w § 12 ust. 1 rozporządzenia minimalnych odległości budynku od granicy nie jest dopuszczalne. Dodatkowo odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. P 11/00 ustalenie planu miejscowego uzależniające dopuszczalność zabudowy w granicy od zgody sąsiadów pozostaje w sprzeczności z ustawą Prawo budowlane i cytowanym wyżej Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Skład Orzekający wyjaśnia, iż wskazanym przez skarżącą wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 140; zm.: Nr 44, poz. 434; z 2000 r. Nr 16, poz. 214) w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wykroczył poza materię określoną w udzielonym mu upoważnieniu albowiem kwestionowany przepis nie może być zaliczony do przepisów określających warunki techniczno-budowlane jakim powinny odpowiadać budynki, a tylko do takich uregulowań upoważniała Ministra ustawowa delegacja. Trybunał stwierdził nadto, że ograniczanie, w przypadkach koniecznych, prawa własności stanowić może jedynie materię ustawową. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego , dotyczący jedynie kwestionowanego przepisu nie obowiązującego już obecnie rozporządzenia, choć zawierał w uzasadnieniu refleksje o znaczeniu ogólnym w żadnej mierze nie odnosi się jednak do zapisów planów miejscowych i jego nadinterpretacją jest wywodzenie, iż skutkiem wyroku także w planie miejscowym niedopuszczalnym jest uzależnianie zabudowy w granicy od zgody sąsiada. Wskazać zresztą w tym miejscu należy, że plan miejscowy może w ogóle nie przewidywać jakiejkolwiek możliwości zabudowy w granicy, a tym samym zezwalając na nią pod jakimikolwiek warunkami wprowadza regulację korzystniejszą dla inwestora niż wynikałyby z przepisów techniczno-budowlanych. Podkreślenia wymaga też, iż plan zagospodarowania przestrzennego stanowi zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) akt prawa miejscowego. Stosownie natomiast do art. 87 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, ogłoszone akty prawa miejscowego stanowią na obszarze działania organów, które je ustanowiły, źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej wiążąc tym samym wydające na ich podstawie rozstrzygnięcia organy. Także druga z przewidzianych w § 12 ust. 3 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przesłanek dopuszczających zabudowę w zbliżeniu do granicy większym niż wynikałoby to z przepisów techniczno-budowlanych nie została spełniona. Jak bowiem wynika z akt sprawy zdaniem organu II instancji nie ma przeszkód aby strona usytuowała garaż w głębi działki, a analiza dołączonego do akt projektu zagospodarowania terenu sprawia, że Skład Orzekający w pełni tezę tę podziela. Notabene sama skarżąca potencjalną możliwość taką potwierdza, stwierdzając jedynie, iż kolidowałoby to z możliwym w przyszłości zamiarem podziału działki na mniejsze i ich późniejszej sprzedaży. Argumenty te nie mają jednak dla oceny przedmiotowej sprawy znaczenia bowiem § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia uzależnia dopuszczalność zbliżenia zabudowy do granicy działki jedynie od stwierdzenia, iż inne usytuowanie obiektu jest niemożliwe z uwagi na zbyt mały rozmiar działki. Pozbawione znaczenia prawnego są zatem inne niż rozmiar działki przeszkody, w tym przyszłe plany i zamiary inwestora. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających słuszność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.