II SA/Gl 1073/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2014 r. M. B. zwrócił się do Wójta Gminy P. o rozgraniczenie jego działki nr [...] z nieruchomościami sąsiednimi z uwagi na spór graniczny, który wyniknął na tle projektowanego podziału działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji na podstawie art. 29 i 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości, stanowiącej własność wnioskodawcy z działkami: - nr [...], stanowiącą własność skarżącego P. B., - nr [...], stanowiącą własność Ignacego i H. M. Do przeprowadzenia czynności technicznych ustalenia granic organ administracyjny wyznaczył geodetę uprawnionego S. O. W dniu 25 kwietnia 2014 r. wyznaczony geodeta sporządził protokoły odrębnych ugód, zawartych pomiędzy wnioskodawcą a I. i H. małż. M. oraz wnioskodawcą a P. B. Jednakże pismem z dnia 4 maja 2014 r. skarżący zarzucił tendencyjne sankcjonowanie bez jego zgody, bezprawnego wyznaczenia przez geodetę granic działki wzdłuż ogrodzenia, postawionego przez wnioskodawcę, podczas gdy poprzedni płot, postawiony był przez jego ojca w innym miejscu, zaś granica przebiegała w linii prostej na całej długości działek w równej szerokości, co wynika z dokumentacji. Podobnie w kolejnych pismach skarżący domagał się unieważnienia pomiarów działki jako niezgodnych z prawem. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy P. na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie rozgraniczeniowe. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 – Prawa geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2015 r. poz. 520), wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości następuje wówczas, gdy zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W niniejszej sprawie została zaś zawarta ugoda przed geodetą, posiadająca moc ugody sądowej. Nie ma zatem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, co zdaniem organu stanowi podstawę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Z decyzją o umorzeniu postępowania nie zgodził się P. B., który w odwołaniu domagał się unieważnienia rozgraniczenia działek nr [...] i [...], przeprowadzonego w dniu 31 marca 2014 r., a także opracowanej dokumentacji geodezyjnej, złożonej do zasobu przez wyznaczonego geodetę, jako naruszającej ważną mapę i zapis w księdze wieczystej. Odwołujący się zarzucił, że podporządkował się oświadczeniu, podyktowanemu przez geodetę i zaprzeczył, aby doszło do spotkania w dniu 25 kwietnia 2014 r. z wnioskodawcą w celu podpisania ugody, zaś od czynności rozgraniczenia przeprowadzonych w dniu 31 marca 2014 r. i podpisanego protokołu rozgraniczenia w dniu 31 stycznia 2015 r., odwołał się już pismem z dnia 16 lutego 2015 r. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją orzekło o utrzymaniu mocy decyzji organu I instancji, umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe. Zdaniem Kolegium zgromadzony materiał dowodowy potwierdza bowiem fakt zawarcia ugody przed geodetą co do przebiegu linii granicznej, co definitywnie kończy spór graniczny. Ugoda nie kończy natomiast biegu postępowania administracyjnego, lecz powoduje, że dalsze czynności rozgraniczeniowe stają się zbędne. W tej sytuacji zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania rozgraniczającego na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2010 r. III SA/Lu187/10). Zdaniem Kolegium ewentualna wadliwość ugody zawartej przed geodetą, nie ma zaś wpływu na zgodność z prawem decyzji o umorzeniu postępowania, jako że uchylanie się od skutków ugody i ocena jego skuteczności, podlega badaniu w postępowaniu cywilnym przez sąd powszechny (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 376/06). Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego P. B. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium jako wydanej z pominięciem przedstawionych przez niego dowodów, a także unieważnienie dokumentacji, nieprawidłowo sporządzonej przez geodetę. Skarżący zarzucił, że nie doszło do porozumienia stron i zawarcia umowy notarialnej kupna – sprzedaży części jego działki, co mogłoby być podstawą do zmiany granic. Organy administracji nie uwzględniły zaś faktu, że został pozbawiony części jego działki w pasie o szerokości 1 m na całej jej długości 70 m. Skarżący wskazał, że sposób przeprowadzenia rozgraniczenia działek opisał w znajdującym się w aktach piśmie z dnia 16 lutego 2015 r. Wyjaśnił, że musiał się podporządkować decyzji geodety, gdyż był on przedstawicielem władz Gminy. Oświadczenie to podpisał też ojciec wnioskodawcy, który jednak nie legitymował się jego pełnomocnictwem, co pozbawia oświadczenie mocy prawnej. Zatem organy administracji powołują się na fikcyjne oświadczenia. Do skargi dołączono mapę i aneks oraz wypis z księgi wieczystej oraz korespondencję, kierowaną do organu I instancji. Uzupełniając skargę w kolejnym piśmie skarżący przedłożył rachunek z dnia 1 kwietnia 2014 r. jako dowód przeprowadzenia pomiarów w dniu 31 marca 2014 r. na jego zlecenie z listopada 2013 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, akcentując, że podniesiony przez skarżącego przebieg granicy, a także prawidłowość działań geodety, nie mogą być przedmiotem postępowania przed organami orzekającymi w sprawie. Skarżący w kolejnym piśmie z dnia 9 grudnia 2015 r. wniósł o wydanie postanowienia, pozostawiającego dotychczasowy stan prawny i zapis w księdze wieczystej. Uczestnik postępowania M. B. w piśmie z dnia 22 stycznia 2016 r. wniósł o oddalenie skargi, bowiem w dniu 3 kwietnia 2014 r. strony zawarły ugodę przed geodetą, na dowód czego przedłożył kopie pokwitowania z tej daty o przyjęciu przez skarżącego kwoty 1.000 zł i wyrażenia zgody na przebieg granicy zgodnie z istniejącym płotem, a następnie nie cofnął oświadczenia i nie zwrócił mu tej kwoty. W toku rozprawy sądowej skarżący po okazaniu mu aktu ugody, znajdującego się w aktach administracyjnych przyznał, że widnieje na nim jego podpis, lecz zarzucił sfałszowanie dokumentów i podał, że nie podpisał takiego aktu, lecz pod dyktando geodety sporządził oświadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczającego nie narusza prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli sądowej była wyłącznie zgodność z prawem decyzji organów administracji, bowiem jak trafnie wskazało Kolegium, w niniejszym postępowaniu nie jest możliwa ocena warunków samej ugody, jej ewentualna wadliwość w zakresie działania stron pod wpływem błędu, czy przymusu. Znajdujący się w aktach administracyjnych protokół ugody, sporządzony przez wyznaczonego geodetę i opatrzony datą 25 kwietnia 2014 r. oraz podpisami skarżącego i uczestnika postępowania, dowodzi na użytek niniejszej sprawy, że strony sporu granicznego zawarły ugodę, mającą walor ugody sądowej, co wynika z jej treści. Fakt zawarcia ugody przed wyznaczonym geodetą musiał zaś skutkować umorzeniem jako bezprzedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego z mocy art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyżej powołanej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 520). Z powodu zawarcia ugody nie ma bowiem podstaw prawnych do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Co prawda, z akt postępowania administracyjnego i dołączonych do skargi dokumentów wynika, że skarżący w szeregu pismach, sporządzonych przed datą, wskazaną w protokole ugody przez geodetę, jak i po tej dacie, zwracał się do organu I instancji oraz innych organów geodezji, w których domagał się unieważnienia czynności geodezyjnych i negował fakt zawarcia ugody co do przebiegu granicy, to jednak kwestia ta była bez wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez Kolegium wyroku w sprawie I OSK 376/06, ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie są władne dokonywać kontroli ugód, które stanowiły przesłankę umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Do oceny, czy ugody zawarte w postępowaniu o rozgraniczenie wywarły określone skutki prawne, władny jest wyłącznie sąd powszechny (cywilny). Ugoda taka z mocy art. 31 ust. 4 – Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ma bowiem moc ugody sądowej, a więc w istocie umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 Kodeksu cywilnego, ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda administracyjna w rozumieniu art. 114-122 kpa. Zatem ugoda zawarta przed geodetą nie może podlegać kontroli ani w decyzji i umorzeniu postępowania, ani przez sąd administracyjny (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1981 r. sygn. akt I Cr 225/81, OSPiKA 1982/12/215). Zatem nawet jeżeli ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, gdyż uchylanie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym: Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 382/12. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił powyższy pogląd co do cywilnoprawnego sporu na tle wad oświadczenia woli stron, zawierających ugodę przed geodetą, bowiem zasadą jest droga przed sądem powszechnym jako właściwym do rozpatrywania takich sporów, a inne rozumowanie godziłoby w treść art. 31 ust. 4 ustawy, który to przepis jednoznacznie stanowi o mocy i skutkach ugody zawartej między stronami przed wyznaczonym geodetą. Zgodnie z § 13 rozp. Min. Spraw Wew. i Adm. oraz Roln. i Gosp. Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), w razie sporu co do przebiegu granicy, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Podczas negocjacji geodeta przedstawia stronom wszystkie dowody i argumenty za proponowanym przebiegiem granicy, a także informuje, że w razie braku zgody do rozpatrzenia sprawy właściwy jest sąd. W świetle § 14 rozp. geodeta sporządza akt ugody, jeżeli doprowadzi do jej zawarcia. Akt ugody należy sporządzić oddzielnie dla każdej linii granicy, która w całości lub w niektórych odcinkach była sporna. Obejmuje ona wyłącznie sporne odcinki granicy, zaś treść ugody nie może wykraczać poza przedmiot związany z rozgraniczeniem. Po sporządzeniu aktu ugody geodeta wykonuje czynności w postaci stabilizacji punktów granicznych i pomiarem granicy. Wymogi aktu ugody reguluje § 21 ust. 1 rozp. Akt ten sporządza się wg wzoru, stanowiącego załącznik nr 3 do rozp. W aktach postępowania znajduje się dokument, spełniający powyższe wymogi co do treści i formy ugody, zawartej przed geodetą. W szczególności, protokół ugody, opatrzony datą 25 kwietnia 2014 r. opatrzony jest na końcowej stronie podpisami skarżącego i uczestnika postępowania jako wnioskodawcy i zaparafowany na każdej stronie. Akt ugody dotyczy też jedynie tego odcinka granicy pomiędzy ich nieruchomościami, a nie granicy z rowem melioracyjnym, stanowiącym własność Skarbu Państwa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, powołane wyżej rozp. nie przewiduje też formy aktu notarialnego jako skutecznego do zawarcia ugody co do przebiegu granic. Nie chodzi bowiem o zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości, lecz jedynie poczynienie sobie ustępstw pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości na tle przebiegu linii granicznej, dla której to umowy ustawodawca przewidział jedynie formę pisemną, stawiając dodatkowy wymóg jej zawarcia przed wyznaczonym geodetą. Co prawda, można rozważać, czy w przypadku wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym na tle skuteczności ugody jeszcze przed wydaniem decyzji, organ I instancji winien zawiesić postępowanie z mocy art. 94 § 1 pkt 4 kpa, do czasu zakończenia sprawy cywilnej, lecz skoro sprawa taka nie zawisła w toku postępowania administracyjnego, ani też skarżący wówczas nie złożył oświadczenia o uchyleniu się od skutków zawartej ugody, skierowanego do strony tej umowy, lecz jedynie negował fakt jej zawarcia w pismach, kierowanych do organów administracji, to na obecnym etapie kwestia ta jest już nieistotna dla wyniku sprawy. Gdy zaś idzie o zarzut sfałszowania ugody, wyjaśnić należy, że wykazanie tego faktu nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu, jako że stwierdzenie sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa musi być wykazane orzeczeniem sądu karnego lub innego organu właściwego w sprawach karnych. Dopiero wówczas wystąpi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, uzasadniająca wzruszenie w trybie nadzwyczajnym decyzji o umorzeniu postępowania. Przesłanka ta nie wystąpiła jednak ani w toku postępowania administracyjnego, ani też sądowego. Zatem powoływanie się przez skarżącego na popełnienie przez geodetę przestępstwa sfałszowania ugody jako dowodu w sprawie o rozgraniczenie, jest nieskuteczne przed stwierdzeniem tego faktu na mocy orzeczenia sądu karnego lub organu ścigania. Nieistotny jest też fakt, że skarżący legitymuje się rachunkiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. jako dowodem przeprowadzenia pomiarów w dniu 31 marca 2014 r. Niniejsze postępowanie administracyjne, zakończone zaskarżoną decyzją zostało bowiem wszczęte na mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] r., które zakreśliło ramy postępowania rozgraniczeniowego. Jedynie po wszczęciu tego postępowania mogło dojść do zawarcia ugody, kończącej spór graniczny. Z tych względów argumentacja skarżącego i jego żądania w zakresie anulowania skutków aktu ugody, opatrzonego datą 25 kwietnia 2014 r. jako dokumentu jego zdaniem sfałszowanego oraz unieważnienia czynności geodety, nie mogły być uwzględnione w ramach postępowania przed sądem administracyjnym. Zatem skargę jako nieuzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ec