II SA/Gl 1073/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" w S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości. 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy S. do załatwienia wniosku "A" w S. z dnia [...] r. w terminie jednego miesiąca, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Burmistrzowi Miasta i Gminy S. grzywnę w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych, 4. zasądza od Burmistrza Miast i Gminy S. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości. Bezczynność ta zaistniała w następującej sytuacji faktycznej i prawnej. Pismem z dnia 21 lipca 2016 r. "A" w S. (dalej: Spółka) wniosła do Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: Burmistrz) o rozpatrzenie wniosku o wszczęcie postępowania podziałowego. Do wniosku załączono wstępny projekt podziału 5 działek gruntu zapisanych w ewidencji gruntów na Spółkę. Wypis z rejestru gruntów w odniesieniu do wspólnot gruntowych, zdaniem Spółki, jest dostatecznym dowodem prawa rozporządzania przez Spółkę gruntami stanowiącymi wspólnotę gruntową. Po wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia dokumentacji wniosku o aktualny wypis z rejestru gruntów i tytuł prawny do dzielonych nieruchomości Spółka dostarczyła kolejny wypis z rejestru gruntów z wyjaśnieniami, iż pełni on także funkcję dokumentu potwierdzającego prawo własności, uzasadniając to stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zawiadomieniem z dnia [...] r. nr [...], doręczonym dnia 29 sierpnia 2016 r. Burmistrz poinformował Spółkę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Tytułem prawnym do nieruchomości jest, w jego ocenie decyzja wydana w trybie art. 8 a ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 703). Spółka załączyła kopię decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] r., w której organ właściwy w sprawie, realizując polecenie NSA, ustalił, iż decyzje z art. 8 ustawy zwg z 1963 r. zostały wydane i określił z jakich elementów składają się te decyzję. Po tego rodzaju ustaleniu zmuszony był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzja po uprawomocnieniu stała się wiążąca dla strony i innych organów. Wobec braku reakcji Spółka wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zażalenie na bezczynność Burmistrza. Tak Kolegium, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt 11 SAB/Gl 59/16 uznały zażalenie za nieuzasadnione. W wyniku skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1667/17, uznając bezczynność organu, przy czym nie w stopniu naruszającym rażąco prawo, uchylił ww. wyrok WSA w Gliwicach oraz zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku Spółki z 21 lipca 2016 r. W uzasadnieniu Sąd przyznał rację Spółce co do tego, że przepis art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Dotyczy on bowiem przypadków, w których dotychczas nie zostały wydane decyzje o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Nowelizacja ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dokonana z dniem 1 stycznia 2016 r. na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U z 2015 r., poz. 1276) miała na celu ułatwienie uregulowania stanu prawnego wspólnot gruntowych przez wydanie decyzji administracyjnych ustalających, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie w sytuacji, gdy wcześniej decyzji takich nie wydano, a zatem stan prawny gruntów stanowiących wspólnotę był nieuregulowany. To właśnie tego rodzaju sytuacji dotyczy określony w art. 8a ustawy termin do dnia 31 grudnia 2016 r. na złożenie wniosku przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, nie jest możliwe procedowanie w zakresie ustalenia nieruchomości tworzących wspólnotę leśno-gruntową w S. na podstawie powyższego przepisu, gdyż wydano już decyzję w oparciu o art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, co potwierdzają prawomocne decyzje, w tym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. oraz decyzja Starosty [...] z dnia[...] r. umarzające z urzędu postępowanie prowadzone w trybie art. 8 ust. 1 uzg z uwagi na fakt uprzedniego wydania decyzji ustalającej wykaz nieruchomości wspólnoty gruntowej i wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie przez właściwy organ administracji, tj. Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. W sprawie nie znajdował zatem zastosowania art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który - jak już wyżej wskazano - dotyczy wyłącznie wspólnot gruntowych o nieuregulowanym stanie prawnym, w stosunku do których dotychczas nie wydano decyzji ustalających osoby uprawnione do korzystania ze wspólnoty i wielkości przysługujących im udziałów. Sąd I instancji błędnie zatem przyjął, że dla spełnienia wymogów określonych w art. 97 ust. 1a pkt 1 u.g.n. Spółka miała obowiązek wylegitymowania się decyzją administracyjną wydaną w trybie art. 8a ust. 4 obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Po tym wyroku Burmistrz pismem z [...] r. wezwał Spółkę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, w szczególności oświadczenia o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt. 4 dotyczące aktualnego stanu wpisów w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem o podział oraz aktualnego wypisu z ewidencji gruntów w terminie 7 dni, bowiem wypis znajdujący się w aktach sprawy pochodzi z [...] r. i może budzić wątpliwości co do "prawdziwości" zawartych w nim danych. W odpowiedzi na to wezwanie z [...] r. Spółka oświadczyła, iż dane zawarte w wypisie są aktualne, a ponadto ze względu na krótki termin nie jest w stanie przedstawić nowego wypisu. Zwróciła także uwagę na obarczenie jej tym obowiązkiem w sytuacji, w której organ pozostaje w bezczynności, a ponadto ma dostęp do ewidencji gruntów, jest nieuzasadnione. Spółka podniosła także zarzut nierównego traktowania, skoro wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] złożony w analogicznej sytuacji został załatwiony pozytywnie decyzją Burmistrza z [...] r., natomiast wcześniejszy wniosek Spółki do tej pory nie został rozpatrzony. Pismem z [...] r. Burmistrz poinformował Spółkę o pozostawieniu wniosku z 21 lipca 2016 r. bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. ze względu na nieprzedłożenie w terminie dokumentów wskazanych w wezwaniu z [...] r. Spółka ponownie skierowała do Kolegium zażalenie na bezczynność Burmistrza, które pismem z 30 lipca 2019 r. zostało przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem stan bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy S., polegający na niezałatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej wnioskiem Spółki z 21 lipca 2016 r., trwa do chwili obecnej (tj. do rozprawy przeprowadzonej w dniu 4 grudnia 2019 r.). Odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1667/17 wraz z uzasadnieniem Burmistrz otrzymał w dniu 9 maja 2019 r. (pismo NSA z 6 maja 2019r. w nieponumerowanych aktach sprawy administracyjnej). Pismem z 2 lipca 2019 r. Spółka wezwała Burmistrza do wykonania wyroku, zaś ten pozostawił sprawę bez rozpoznania ze względu na nieprzedłożenie dokumentów, o których traktowało wezwanie z [...] r. Należy zauważyć, że w myśl art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 , dalej: p.p.s.a.), jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. W szczególności odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Jak zauważono w pierwszej części uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1667/17 uznał, iż Burmistrz pozostawał w bezczynności, bowiem nie zachodziły przeszkody do załatwienia wniosku Spółki z 21 lipca 2016 r. i jednocześnie zobowiązał Burmistrza do załatwienia tego wniosku Spółki. Zatem tak ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania, które wiązały Burmistrza, są jednoznaczne. Stąd fakt pozostawiania organu w bezczynności nie budzi żadnych wątpliwości. Wobec tego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy S. do załatwienia wniosku Spółki z 21 lipca 2016 r. w terminie jednego miesiąca (pkt. 1 wyroku). Jednocześnie, zważywszy na zachowanie organu, który wbrew wyraźnemu stanowisku NSA wyrażonemu w wyroku z 15 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1667/17 ponowił żądanie przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, a następnie pozostawił wniosek z 21 lipca 2016 r. bez rozpoznania, Sąd uznał, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt. 2 wyroku). Z tych samych przyczyn, uznając zasadność zdyscyplinowania organu, Sąd postanowił wymierzyć Burmistrzowi grzywnę w wysokości 2000 zł. na podstawie . art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt. 3 wyroku) O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.