II SA/Gl 1075/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 9 lutego 2016 r. nr XV/273/2016 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 26 maja 2015 r. Rada Miejska w Bielsku- Białej, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w związku z art. 13b ust. 3 i ust. 4, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 460) przyjęła uchwałę Nr VIII/1010/2015 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta Bielska- Białej. W dniu 9 lutego 2016 r. Rada Miejska w Bielsku- Białej przyjmując uchwałę Nr XV/273/2016 wprowadziła zmiany w wymienionej na początku uchwale Nr VIII/101/2015 w sprawie ustalenie strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta Bielska- Białej. Pismem z dnia 16 września 2016 r. Wojewoda Śląski, w oparciu o art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 446) wniósł skargę na wymieniona powyżej uchwałę zmieniającą Nr XV/273/2016 z dnia 9 lutego 2016 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako niezgodnej z art. 13b ust. 4 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Bielsku- Białej dokonała zmiany uchwały Nr VIII/101/2015 z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta Bielska- Białej. Zgodnie z § 1 pkt 1 tej uchwały zmieniającej do § 7 zmienianej uchwały dodano pkt 8, w którym szczegółowo wskazano podmioty uprawnione do stawki zerowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania wraz z ilością pojazdów samochodowych. Organ nadzoru przywołując treść art. 13 ust. 1 i art. 13b ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych podniósł, że organ uprawniony do wyznaczenia w strefie płatnego parkowania zastrzeżonych stanowisk postojowych (kopert) określony został w art. 13b ust. 6 pkt 2 cytowanej ustawy - tj. dokonuje tego organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi. Bezspornym jest, że przedmiotowa uchwała organu stanowiącego, wydana na podstawie art. 13b ust. 2 i ust. 4 oraz art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czyli powszechnie obowiązującego na terenie gminy. Realizując kompetencje organ winien uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie w zakresie wykładni norm o charakterze kompetencyjnym podkreśla się zakaz domniemania kompetencji. Zatem normy kompetencyjne winny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Stąd w sytuacji wyjścia przez organ stanowiący poza wytyczne zawarte w upoważnieniu bądź działania bez upoważnienia zachodzi przypadek przekroczenia kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych. Dalej organ nadzoru uznał, że Rada Miasta Bielska- Białej wskazując konkretne określone z nazwy podmioty oraz ustalając dla każdego podmiotu konkretną ilość pojazdów samochodowych, którym przysługuje zerowa stawka opłat za parkowanie pojazdów, narusza przepis art. 13b ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 32 Konstytucji. Z przywołanych przepisów wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów na drogach w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13b ust. 1 ustawy). Od zasady tej w drodze wyjątku właściwy organ może wprowadzić odstępstwa i pewnego rodzaju przywileje (np. ustalić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane, czy też stawkę zerową) w stosunku do niektórych tylko użytkowników dróg publicznych. Z ustawy wynika, że uprawnione do tego organy samorządu mogą ale nie muszą wprowadzać wyżej wskazanych opłat szczegółowych lub specjalnej stawki. Ustawodawca nie wprowadził przy tym w ustawie żadnych kryteriów, jakimi zobowiązana jest kierować się rada gminy przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy. Nie oznacza to jednak dowolności. Ograniczenie swobody działania w tym zakresie dla rady zakreślone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie, zgodnie z art. 13b ust. 2 ustawy, tzn. potrzebę zwiększenie rotacji parkujących samochodów w miejscach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc parkingowych. Drugim ograniczeniem są normy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej określające podstawowe zasady prawa stanowionego przez organy państwa prawnego - w tym zasadę równości określoną w art. 32, z której wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu dana cechą istotną (relewentną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań. W ocenie organu nadzoru niedopuszczane jest wskazanie w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego indywidulanych konkretnie wskazanych użytkowników dróg, którym przysługuje zerowa stawka opłat za parkowanie pojazdów. Skoro uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego to adresaci tej uchwały powinni być określeni rodzajowo, a nie indywidualnie jak to ma miejsce w niniejszej uchwale. Nie znajduje także uzasadnienia wprowadzenie kategorii "użytkowników dróg" takich jak poszczególne wydziały Urzędu Miasta w Bielsku- Białej czy spółki prawa handlowego. Nieuzasadnione jest także wyróżnienie wśród uprawnionych do stawki zerowej takich podmiotów jak Przewodniczący Rady Miejskiej, Prezydent Miasta, jego Zastępcy czy też Pełnomocnicy Prezydenta Miasta. Osoby te, zdaniem organu nadzoru, nie stanowią kategorii szczególnie uprawnionej do różnicowania ze względu na pełnioną funkcję, a tym samym nie wyróżniają się niczym szczególnym od pozostałych podmiotów korzystających z płatnej strefy parkowania. Nie sposób uznać za dopuszczalne wprowadzenie szczególnej regulacji dla osób piastujących funkcje publiczne, a sprowadzającej się do uprzywilejowania tych osób względem innych podmiotów. Z normatywnego charakteru niniejszej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co oznacza, że w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. Zdaniem organu Rada nie posiada kompetencji do określania w przedmiotowej uchwale ilości pojazdów dla poszczególnych użytkowników drogi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Bielsko- Biała wnosząc o oddalenie skargi stwierdził, iż jest ona bezzasadna. Wyjaśnił, iż podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, upoważniający radę gminy do wprowadzenia stawki zerowej opłaty dla niektórych użytkowników dróg. Rada Gminy Bielsko- Biała uchwalając kwestionowaną uchwałę skorzystała właśnie z delegacji ustawowej zawartej w wymienionym powyżej przepisie. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera żadnych ograniczeń co do ustalania przez radę gminy użytkowników drogi, którzy mogą być objęci zerową stawką opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Tym samym ustawodawca nie wprowadził żadnych kryteriów jakimi winna się kierować rada gminy przy ustalaniu, którym użytkownikom drogi przyznać "zerową stawkę opłat" - swobodę w tym zakresie pozostawiono radzie gminy. Z tego powodu Gmina Bielsko- Biała uważa za bezzasadne kwestionowanie ważności uchwały XV/273/2016 w oparciu o bardzo ogólny przepis art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Pełnomocnik organu- Prezydenta Miasta Bielsko - Biała wnosząc o oddalenie skargi powtórzyła argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na pytanie Sądu wyjaśniła, że w jej odczuciu ustalenie stawki zerowej dla wymienionych w uchwale podmiotów miało służyć zabezpieczeniu stawki zerowej niekoniecznie dla samochodów służbowych ale dla pomiotów wykonujących obowiązki służbowe. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona uchwała z dnia 9 lutego 2016 r. Nr XV/73/2016 Rady Miejskiej w Bielsku- Białej w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenie stref płatnego parkowania nie może pozostać w obrocie prawnym. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) w związku z art. 13b ust. 3 i ust. 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., po. 460 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie przepisów w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 tej ustawy). Nie budzi wątpliwości, że kwestionowana uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi natomiast, że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. W myśl ust. 2 cytowanego przepisu strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Z kolei zakres regulacji wynika z art. 13b ust. 4 cytowanej ustawy, który przewiduje, rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt. 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt. 1 ustawy Tak więc w myśl pkt 2 cytowanego powyżej przepisu ustawy o drogach publicznych, rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Konstruując to upoważnienie ustawowe ustawodawca nie wprowadził w ustawie kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Pozostawił więc w tym zakresie względną swobodę radzie gminy (radzie miasta), gdyż swoboda ta nie jest nieograniczona. Ograniczenie tej swobody zakreślone jest przede wszystkim poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie stref płatnego parkowania, wskazany w przytoczonym powyżej ust. 2 art. 13b ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt: I OSK 1276/11 stwierdził, że ustawodawca, wprowadzając w ustawie o drogach publicznych możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Towarzyszący rozwojowi aglomeracji miejskich wzrost liczby posiadanych przez obywateli aut sprawił, że w centrach miast zaczęło brakować przestrzeni do ich parkowania, stąd zwykle w takich też miejscach powstają strefy płatnego parkowania. Centra miast, charakteryzujące się ścisłą zabudową, niejednokrotnie nie pozwalają na sytuowanie nowych obiektów budowlanych takich jak parkingi miejskie, a istniejące miejsca parkingowe to najczęściej wydzielona w tym celu przestrzeń w pasie drogowym. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zaskarżoną uchwałą wprowadzono zmianę do uchwały nr VIII/101/2015 z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie ustalenie strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze miasta Bielska- Białej. W uchwale tej Rada Miasta w § 7 korzystając z możliwości przewidzianych w art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy wprowadziła stawkę zerową dla wskazanych użytkowników dróg. Zmiana tej regulacji nastąpiła kwestionowaną uchwałą, gdzie do dotychczasowego § 7 dodano kolejny pkt 8, w którym wymieniono ściśle wymienione podmioty i ilość samochodów objętych stawką zerową w strefie płatnego parkowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez organ nadzoru, że Rada Miasta Bielska- Białej wskazując dokładnie określone indywidualnie i konkretnie z nazwy podmioty wraz z ustaloną dla każdego takiego podmiotu określoną ilością pojazdów samochodowych, którym przysługuje zerowa stawka opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania, narusza przepis art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 32 Konstytucji. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów na drogach w strefie płatnego parkowania, a wyjątki może wprowadzić właściwa rada w stosunku do niektórych tylko użytkowników dróg publicznych, jednak nie niwecząc w ten sposób zasady generalnej. Wyjątki takie mogą być uzasadnione m.in. szczególną potrzebą z uwagi na czynności społecznie użyteczne, z uwagi na konieczne zajęcia i obowiązki służbowe. Trzeba przy tym podkreślić, że wymienione w treści kwestionowanej uchwały w proponowanym punkcie 8 dodanym do § 7 konkretne instytucje nie są użytkownikami drogi. Użytkownikiem drogi są pracownicy danej wymienionej w tym przepisie instytucji, a nie sama instytucja. Zatem przewidziana w pkt 2 ust. 4 art. 13b ustawy możliwość określenia stawki zerowej może dotyczyć jednostki- użytkownika drogi. Tak zresztą określiła to Rada Miasta Bielska-Białej w § 7 uchwały podstawowej z dnia 26 maja 2015 r. mówiąc m.in. o pracownikach konkretnie wymienionych służb. Z ustawy o drogach publicznych wynika, że rada gminy może ale nie musi wprowadzać specjalnej stawki. Brak w ustawie kryteriów, jakimi zobowiązana jest kierować rada przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania nie może charakteryzować się absolutną swobodą i dowolnością w tym zakresie, a ograniczeniem swobody działania w tym zakresie dla rady pozostaje wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie, zgodnie z art. 13b ust. 2 ustawy, tzn. potrzebę zwiększenie rotacji parkujących samochodów w miejscach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc parkingowych. Ograniczeniem pozostaje niewątpliwie także art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujący zasadę równości, z której wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Reasumując należy stwierdzić, że wprowadzona kwestionowaną uchwałą zmiana uchwały Nr VIII/101/2015 z dnia 26 maja 2015 r. doprowadziła do uprzywilejowania w strefie płatnego parkowania wymienione szczegółowo podmioty m.in. wskazane instytucje nie będące użytkownikami dróg. Zasadnie organ nadzoru podniósł, że w uchwale o charakterze aktu prawa miejscowego adresaci powinni być określeni rodzajowo, a nie indywidualnie. Skoro ustawodawca przewidując możliwość tworzenia stref płatnego parkowania kierował się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w miejscach wysoko zurbanizowanych, to gminny prawodawca cel ten winien także uwzględniać w swoich regulacjach. Organ gminny winien w tym zakresie być związany dyspozycją art. 13b ust. 2 tj. wytycznymi wyznaczania strefy płatnego parkowania i celem, jaki powinien być realizowany poprzez obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdu w określonej strefie. Jak podkreśla się w orzecznictwie w praktyce wprowadzenie preferencyjnych zasad ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania dotyczy określonych kategorii użytkowników, a nie wskazanych indywidulanie np. "użytkowników dróg" w postaci poszczególnych wydziałów Urzędu Miasta w Bielsku- Białej czy spółek prawa handlowego, czy także takich podmiotów jak Przewodniczący Rady Miejskiej, Prezydent Miasta, jego Zastępcy czy też Pełnomocnicy Prezydenta Miasta. Jest to tym bardziej niezrozumiale uprzywilejowanie, iż w zapisach kwestionowanej uchwały nie wprowadzono żadnych zapisów ograniczających. Nie wskazano też, że wprowadzenie stawki zerowej zabezpieczone jest dla podmiotów wykonujących obowiązki służbowe. Jeśli rzeczywiści takie było uzasadnienie wprowadzonych zmian (takie stanowisko zaprezentowała na rozprawie pełnomocnik skarżącej Gminy ), to powinno to być wyraźnie i jednoznacznie wykazane w uchwale. Brak w tym zakresie prowadzi do nieuzasadnionego uprzywilejowania wymienionych w pkt 8 § 7 uchwały podmiotów, co jednocześnie podważa cel wprowadzenia strefy płatnego parkowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.)