II SA/Gl 1085/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności budowy obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...] umorzył postępowanie naprawcze w sprawie wiaty gospodarczej wykonanej na działkach nr 1, 2 (obecnie nr 3), obr. [...] położonej w J. przy ul. [...] , jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta J. (dalej: Prezydent) decyzją z dnia [...] r. udzielił K. P. pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany budowy wiaty gospodarczej na działkach 1,2 i 4 zlokalizowanych przy ul. [...] w J. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił ww. decyzję w zakresie wskazania działki nr 4 jako miejsca lokalizacji, umorzył postępowanie w tej części oraz utrzymał w mocy powyższą decyzję w pozostałym zakresie. Obie ww. decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. IISA/G1 974/14, a następnie, ze względu na zrealizowanie przedmiotowej wiaty, Prezydent rozstrzygnięciem z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na jej budowę. Postępowanie kontrolne w sprawie wiaty podjął PINB, który w dniu [...] r. przeprowadził oględziny na posesji przy ul. [...] w obecności K. P. (właściciela działek nr 1,2) oraz W. i S. S. (właścicieli działki sąsiedniej o nr 4). Jak odnotowano w protokole z oględzin, wiata ma wymiary 3,0 x 7,70 m., usytuowana jest w odległości 4,40 i 2,80 m. od ogrodzenia działki usytuowanego od strony drogi. W dniu 4 listopada 2015 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny (bez uprzedniego zawiadomienia stron) i dokonał pomiarów odległości przedmiotowej wiaty od krawędzi drogi dojazdowej "mierzonej w pobliżu wybudowanej wiaty". W dniu [...] r. PINB wydał decyzję umarzającą postępowanie naprawcze w sprawie przedmiotowej wiaty gospodarczej wykonanej na działkach nr 1, 2 obr. [...] położonej w J. przy ul. [...] jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu stwierdził, że wiata nie jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego i wobec tego nie wpływa na "zagęszczenie zabudowy". Ponadto, inwestor uzyskała wymagana prawem zgodę zarządcy drogi odnośnie usytuowania wiaty wobec drogi publicznej. W wyniku odwołania wniesionego przez S. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: WINB) decyzją z dnia [...] r., znak: [...] uchylił rozstrzygnięcie PINB z powodu istotnych naruszeń zasad postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kontynuując postępowanie w dniu [...] r. PINB, po uprzednim zawiadomieniu stron, przeprowadził ponowne oględziny na posesji przy ul. [...] w obecności K. P. Ustalono, że nie ma w terenie znaków granicznych wskazujących granicę pomiędzy działką nr 3, a 4. Wiata posiada wymiary 7,66 m x 2,98 m (w osiach słupów). Odległość wiaty od ogrodzenia wynosi (w osiach słupów) od strony północno - zachodniej 1,23 m, a od południowo - zachodniej 1,88 m. Odległość wiaty od ogrodzenia od strony ul. [...] wynosi 4,30 m (słup północno – zachodni) i 3,20 (słup północno-wschodni). Odległość ogrodzenia do krawędzi jezdni to 0,4 m. Do protokołu kontroli dołączono szkic sytuacyjny oraz kserokopie szkicu geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz kopię mapy zasadniczej. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r., złożonym w trakcie postępowania wyjaśniającego, S. S. zakwestionował sposób wykonania pomiarów wielkości wiaty. Jak twierdzi, w projekcie budowlanym przedmiotowa wiata posiadła wymiary 8,44 m x 5,86 m. Nie zgodził się również z ustaloną odległością wiaty od jego nieruchomości która, w jego ocenie, wynosi ok. 0,5 - 0,6 m. Podniósł także, że w dniu [...]r. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe (znak: [...]). W wyniku ustaleń poczynionych w postępowaniu wyjaśniającym PINB przyjął, iż wiata została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z [...] r., później uchylonego wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2015 r. Przed wydaniem tego wyroku inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy (zawiadomienie z dnia 3 lipca 2015 r.), zaś właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Wiata została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, a także zgodnie z planem miejscowym oraz wymogami wynikającymi z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (zgoda zarządcy drogi na usytuowanie obiektu wobec drogi publicznej). Ponadto, wiata nie jest budynkiem i nie wpływa na "zagęszczenie zabudowy". W tym stanie rzeczy prowadzenie postępowania naprawczego uznał za bezprzedmiotowe, wydając decyzję wskazaną na wstępie. W odwołaniu od tej decyzji S. S. wniósł o wydanie nakazu rozbiórki wiaty na podstawie art. 49b ust. 1 pr. bud, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2c pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że wiata nie ma powierzchni zabudowy, podczas gdy z przepisów pr. bud. wynika wniosek przeciwny. Dalej zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49b ust. 2 pr. bud. poprzez brak sprawdzenia przez organ intensywności zabudowy na działkach o nr 1, 2. Ponadto wskazał na naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań WSA w Gliwicach zawartych w wyroku z dnia 2 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/G1 974/14, zgodnie z którymi organ powinien dokonać oceny inwestycji z punktu widzenia jej zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wynikającej z tego planu dopuszczalnej intensywności zabudowy, a jakiej to czynności organ ponownie zaniechał. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów Kpa, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art. 138 § 2 zd. 2, art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kpa. PO rozpatrzeniu odwołania WINB decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w całości w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę naprawczą uregulowaną w art. 50- 51 pr. bud. Sam fakt wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do wdrażania postępowania legalizacyjnego, właściwego dla obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie, zdaniem WINB, decyzja umarzająca postępowanie naprawcze legalizuje wykonane roboty budowlane, w tym budowę obiektu budowlanego oraz stanowi podstawę do jego użytkowania, gdyż ustawodawca nie przewidział zakończenia legalizacji prowadzonej w trybie naprawczym poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego, PINB ponownie rozpatrując sprawę wykonał zalecenia zawarte w poprzedniej decyzji tut. organu w stopniu pozwalającym na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności wyjaśnił kwestię zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa działka o nr 3 jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]zatwierdzonym uchwalą [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. [...] poz. [...]) i została ujęta w jednostce strukturalnej o symbolu MU-1I - "tereny mieszkaniowo usługowe ekstensywnej zabudowy". Zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 3 tego planu "W stosunku do nowej zabudowy (...) ustala się : (...) 3) intensywność zabudowy do 0,4 liczona w granicach działki,(...)" Zgodnie natomiast z § 8 pkt 8 tego planu przez intensywność zabudowy należy rozumieć "stosunek powierzchni całkowitej budynków do obszaru powierzchni zainwestowania". Wobec powyższego PINB ocenił, że powierzchnia zabudowy przedmiotowej wiaty nie ma wpływu na intensywność zabudowy, gdyż wiata nie jest budynkiem w rozumieniu pr. bud. Obiekt ten nie posiada przegród budowalnych, wobec czego należy go kwalifikować jako budowlę. WINB szczegółowo analizując kwestię wpływu zabudowy wiaty na parametr intensywności zabudowy, pismem z dnia 19 lipca 2016 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta J. o wyjaśnienie tego zagadnienia. Organ planistyczny udzielił odpowiedzi, iż wiata nie jest budynkiem i nie mogą jej dotyczyć ustalenia związane z powierzchnią całkowitą, o której mówi norma PN-ISO 9836:1997. Tym samym wiata nie wpływa na parametr intensywności zabudowy działki o nr 3, wobec czego nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie. Powierzchnia dachu wiaty również nie narusza postanowień planu, gdyż § 12 ust. 2 pkt 2 tego aktu dotyczy wyłącznie budynków. Odnosząc się natomiast do zgodności przedmiotowego obiektu z warunkami technicznymi organ odwoławczy wskazał, że stosowanie kwestia stosowania norm z tego zakresu do obiektów niebędących budynkami budziło wątpliwości organów administracji oraz sądów administracyjnych. Zgodnie z przeważającym poglądem orzecznictwa do wiat, Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2015. poz. 1422 ze zm., dalej: rozporządzenie), ma zastosowanie jedynie w ograniczonym zakresie. Po myśli § 2 ust. 1 rozporządzenia, warunki techniczne w nim zawarte mają zastosowanie do budynków i budowli pełniących funkcje użytkowe budynków. Z materiału dowodowego wynika natomiast, iż przedmiotowa wiata nie pełni funkcji użytkowej budynku, bowiem nie jest wykorzystywana np. jako magazyn lub służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkalnych czy bytowych. Wobec tego, względem przedmiotowej wiaty nie mają zastosowania przepisy z zakresu warunków technicznych dotyczące m.in. odległości budynków (lub ich części, takich jak okapy) oraz odległości od granicy działki budowlanej (§ 12 powyższego Rozporządzenia). Odnosząc się z kolei do wniosku strony o zawieszenie postępowania z uwagi na wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, organ II instancji stwierdził, że ww. postępowanie nie ma istotnego wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Co do naruszenia przez PINB art. 153 p.p.s.a. WINB podkreślił, że organem, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia był Wojewoda [...]. PINB w J. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2015 r. o sygn. II SA/GL 974/14, jednakże nie był nim związany na podstawie art. 153 ww. ustawy. W ocenie organu odwoławczego, PINB nie naruszył norm art. 10 § 1 ani 79 § 1 i 2 Kpa. Skarżący zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie oględzin i mieli możliwość brania w nich udziału. Ponadto PINB przed wydaniem decyzji zawiadomił strony, iż mogą zapoznawać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia w sprawie oraz składać wnioski i zastrzeżenia, a także mogą wypowiedzieć na piśmie co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a zatem decyzja została wydana po wystarczającym zbadaniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w stopniu pozwalającym na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Pozostałe podniesione zarzuty nie miały zdaniem organu odwoławczego wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję S. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył, w zasadzie, zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo wskazał na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji mimo tego, że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zdaniem którego organ I instancji wykonał wszystkie zalecenia zawarte w poprzedniej decyzji WINB, skoro w dalszym ciągu nie ustalił zagęszczenia zabudowy na działkach ewidencyjnych o nr 1 i 2 (obecnie o nr 3). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 13 marca 2017 r. uczestniczka postępowania W. S. oświadczyła, że przedmiotowa wiata ze względu na zbyt bliskie usytuowanie winna podlegać rozbiórce lub przesunięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) z dnia [...]r., nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB) z dnia [...] r., nr [...] PINB umarzające postępowanie w sprawie wiaty gospodarczej wykonanej na działkach nr 1, 2 (obecnie nr 3), obr. [...] położonej w J. przy ul. [...], ze względu na jego bezprzedmiotowość. Podstawą materialnoprawną decyzji, aczkolwiek organy orzekające w sprawie wyraźnie tego nie wskazały, był przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t,j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: pr. bud.) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie organów nadzoru budowlanego było prowadzone w trybie naprawczym, określonym w art. 50-51 pr. bud. Stosownie do art. 50 ust. 1 pr. bud., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W związku z tym, że wiata została zrealizowana w okresie lipiec 2014 – luty 2015r. na podstawie obowiązującego wówczas pozwolenia na budowę brak było podstaw do zastosowania trybu legalizacyjnego samowoli budowlanej, określonego w art. 48-49 pr. bud. Wobec tego chodzi o inny, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 pr. bud. przypadek samowoli budowlanej. W myśl art. 51 ust. 7 pr. bud. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51 pr. bud. znajdują odpowiednie zastosowanie. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż postępowanie może być prowadzone (ma swój przedmiot) tylko w sytuacjach określonych w ust. 1 art. 51, a więc kiedy zachodzą podstawy do podjęcia decyzji: 1/ nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego; 2/ nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; 3/ nakładającej, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu określając termin wykonania w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę –doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podjęcie jednej ze wskazanych wyżej decyzji jest możliwe (uzasadnione) tylko ze względu na delikty określone w art. 50 ust. 1 pr. bud. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego, ze względu na zarzuty podnoszone przez skarżących, prowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie naruszenia przez inwestora postanowień planu miejscowego, które określają intensywność zabudowy oraz usytuowania wiaty niezgodnie z warunkami technicznymi. W skrócie rzecz ujmując, chodzi tu o stan określony w art. 50 ust. 1 pkt. 4 pr. bud., a więc wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, którego ewentualne wykazanie (ustalenie) stanowiłoby podstawę do podjęcia jednej z decyzji wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 pr. bud. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawie uzasadnia stanowisko organów orzekających o braku podstaw do uznania, iż zaistniał stan faktyczny odpowiadający hipotezie normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt. 4 pr. bud. W pierwszym rzędzie, w ślad za stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/G1 974/14, dotyczącym identycznego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że przedmiotowa wiata gospodarcza nie może być traktowana jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 1a i pkt 2 pr. bud. Nie jest ona bowiem wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (nie posiada ścian). Wobec tego nie znajdują wobec niej zastosowania przepisy zawarte w planie miejscowym, które określają intensywność zabudowy do 0,4 w granicach działki (§ 12 ust. 2 pkt. 3 mpzp). Intensywność zabudowy to stosunek powierzchni całkowitej budynków do obszaru powierzchni zainwestowania (§ 8 pkt. 8 m.p.z.p), stąd powierzchni zabudowy wiaty, nie będącej budynkiem, nie można wliczać do powierzchni zainwestowania. Zatem brak jest podstaw do tego, aby do powierzchni całkowitej zabudowy wliczać powierzchnię, jaką zajmuje wiata. Ponadto, biorąc pod uwagę konstrukcję wiaty i jej przeznaczenie brak jest też podstaw do przyjęcia, że będzie stanowiła budowlę spełniającą funkcję użytkową budynku w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Co za tym idzie, do jej usytuowania nie mają zastosowania przepisy tego rozporządzenia. Lokalizacja wiaty w odległości 2 m od granicy z działką skarżących z okapem 1,5 m od tej granicy i z odprowadzeniem wód opadowych na teren działki inwestora nie narusza zatem, również zdaniem Sądu, obowiązujących przepisów. Jeśli zatem takich istotnych odstępstw nie było, to tym samym nie zaistniał stan faktyczny odpowiadający hipotezie normy zawartej w art. 50 ust. 1 pkt. 4 pr. bud. W ślad za tym postępowanie naprawcze nie mogło zakończyć się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pr. bud. Innymi słowy rzecz ujmując postępowanie to nie miało swojego przedmiotu, co w świetle art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniało jego umorzenie. W tym stanie rzeczy nie zasługują na aprobatę zarzuty podnoszone w skardze, związane z zastosowaniem art. 138 § 1, art. 6.7 i 77 § 1 k.p.a Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organów mogących mieć wpływ na wynik sprawy i uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującym prawem, a w związku z tym na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił – jak w wyroku.