II SA/Gl 1086/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skarg A. L., G. R. i F.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] r., która odmówiono zwrotu nieruchomości oznaczonych aktualnie jako działki nr 1, 3, 4, 5 i 6, położonych w R., zawierających się w granicach pierwotnych nieruchomości oznaczonych jako działki nr 7 i nr 2. Wydanie decyzji nastąpiło w wyniku rozpoznania wniosków F. P. R., K. L., I. L.-K., A.L. i G. R., występujących jako spadkobiercy poprzednich właścicieli K. L. i F. R.. Jak wynika z akt sprawy, aktem notarialnym z [...] r. K. L. i F. R. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość o łącznej powierzchni 1.7050 ha, stanowiącą działki nr 7 i nr 2. Zbycie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), z przeznaczeniem dla Przedsiębiorstwa "B" w R.. Żądanie zwrotu dotyczyło gruntu stanowiącego pierwotnie działki nr 7 i nr 2. Organ I instancji ustalił, że w granicach tych działek obecnie znajdują się: część działki nr 1, działka nr 3, 4, 6, 5 i część działki nr 8. Działka nr 8 została wyłączona do odrębnego postępowania z uwagi na konieczność uregulowania stanu prawnego. W dniu [...] r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której zapoznał obecne strony ze stanem prawnym gruntów. Decyzją z [...] r. Prezydenta Miasta R., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, odmówił zwrotu przedmiotowych działek. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał zgromadzone w sprawie dokumenty, poświadczające następstwo prawne wnioskodawców po zmarłych poprzednich właścicielach nieruchomości. Wskazano, że działka nr 6 wchodzi w skład drogi publicznej ulicy [...] , zaliczonej do dróg publicznych uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r. Natomiast pozostałe działki, jakkolwiek stanowią własność Skarbu Państwa, zostały oddane w użytkowanie wieczyste. W stosunku do działek nr 5 i 4 nabycie prawa użytkowania wieczystego na dzień [...] r. stwierdzone zostało na rzecz Przedsiębiorstwa "A" decyzją Wojewody [...] z [...] r., nr [...] i ujawnione w dniu [...] r. Prawo to zostało nabyte przez aktualnych użytkowników wieczystych aktem notarialnym nr Rep. A nr [...] z [...] r., zgodnie z KW nr [...] okres użytkowania wieczystego trwa do [...] r. W stosunku do działki 3 nabycie prawa użytkowania wieczystego na dzień [...] r. stwierdzone zostało na rzecz Przedsiębiorstwa "C" w G. decyzją Wojewody [...] z [...] r., nr [...] i ujawnione w dniu [...] r. Prawo to zostało nabyte przez aktualnego użytkownika wieczystego aktem notarialnym nr Rep. A nr [...] z [...] r., zgodnie z KW nr [...] okres użytkowania wieczystego trwa do [...] r. W stosunku do działki nr 1 nabycie prawa użytkowania wieczystego na dzień [...] r. stwierdzone zostało na rzecz Przedsiębiorstwa "D" w R. decyzją Wojewody [...] z [...] r., nr [...] i ujawnione w dniu [...] r. Prawo to zostało nabyte przez aktualnego użytkownika wieczystego aktem notarialnym nr Rep. A nr [...] z [...] r., zgodnie z KW nr [...] okres użytkowania wieczystego trwa do [...] r. Uzasadniając odmowę zwrotu organ I instancji wskazał na przepis art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n. i stwierdził, że wobec ujawnienia w księgach wieczystych przed dniem [...] r. prawa użytkowania wieczystego powstałego na rzecz podmiotów trzecich, roszczenie o zwrot działek nr 1, 3, 4 i 5 nie przysługuje. Tryb powstania prawa użytkowania wieczystego nie ma znaczenia. Natomiast działka 6 nie może zostać zwrócona, albowiem stanowi drogę publiczną. W odwołaniu o decyzji nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, natomiast podniesiono, że rozstrzygnięcie pomija kwestię rekompensaty finansowej. Do sprzedaży prawa użytkowania wieczystego doszło już pod rządami u.g.n. W sytuacji gdy nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel wywłaszczenia, organ miał obowiązek zaoferować jej zwrot poprzedniemu właścicielowi, co było możliwe ze względu na daty przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. O tych transakcjach, celem skorzystania z prawa pierwokupu, organ był każdorazowo informowany przez notariusza. Z prawa tego powinien skorzystać, celem zaoferowania niewykorzystanych nieruchomości do zwrotu poprzednim właścicielom. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda [...] przedstawił stan prawny regulujący instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, przytaczając brzmienie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 i art. 229 u.g.n. Podzielił także ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Stwierdził, że art. 229 u.g.n. sprzeciwia się zwrotowi działek, których prawo użytkowania wieczystego powstało i zostało ujawnione przed dniem wejścia w życie ustawy. Natomiast zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej u.d.p., drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego, nie jest zatem możliwe przeniesienie własności nieruchomości będącej drogą publiczną na inne podmioty, także w drodze zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., sygn. I OSK 640/10). Skargi na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. L., G. R., I. L.-K., F. R. Skarga I. L.-K. została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Gliwicach z 3 listopada 2014 r., sygn. II SA/Gl 1086/14. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody lub o jej uchylenie. Zarzucili: - naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., nr 79, poz. 464), poprzez błędną wykładnię i zignorowanie ustawowego zastrzeżenia nienaruszania praw osób trzecich; - naruszenie art. 136 u.g.n. poprzez nieuzasadnioną odmowę zwrotu działek; - naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego i sporządzenie wadliwego uzasadnienia; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] r., [...] r., [...] r., a w konsekwencji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; - naruszenie art. 142 u.g.n. w związku z art. 25 k.p.a. poprzez niewyłączenie się Prezydenta Miasta R. od orzekania w sprawie. W uzasadnieniu skarg podniesiono, że Wojewoda nie ustosunkował się do zarzutu odwołania dotyczącego zaniechania zawiadomienia wywłaszczonych właścicieli o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wadliwie także powołał się na nabycie działek przez osoby trzecie z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy (...). Nabycie to było wadliwe, naruszało prawa poprzednich właścicieli, nie mogło nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot, co potwierdza uchwała SN z 27 stycznia 2000 r., sygn. III ZP 14/99. Organ powinien w postępowaniu uwłaszczeniowym powiadomić poprzednich właścicieli o przysługujących im roszczeniach. Skoro uwłaszczenie było wadliwe, to nie jest zasadna teza, że grunty przeszły w użytkowanie wieczyste osób trzecich. W tej sytuacji zasadne było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast Prezydent Miasta R. podlegał wyłączeniu z mocy ustawy, albowiem spełniał przesłanki uznania go za stronę. Jego interes prawny w sprawie wynika z tego, że zaniechał obowiązku poinformowania poprzednich właścicieli o zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia i ma interes w kwestii prawidłowości decyzji Wojewody [...] , którymi stwierdzono nabycie prawa użytkowania wieczystego. Przed rozstrzygnięciem sprawy powinna zostać stworzona możliwość doprowadzenia do stanu, w którym gmina będzie władać nieruchomością. Sytuacja prawna gminy w postępowaniu o zwrot związana jest bowiem z postępowaniem o stwierdzenie nieważności, które powinno rozstrzygnąć zagadnienie wstępne dotyczące ważności decyzji uwłaszczeniowych. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że ustalenie, czy stwierdzenie nabycia przez państwowe osoby prawne prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z naruszeniem praw osób trzecich, nie może nastąpić w postępowaniu o zwrot. Wojewoda nie jest też organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] , ani stroną uprawnioną do wystąpienia z takim wnioskiem. Także gmina nie jest stroną w postępowaniu o zwrot z powodów wskazanych w skargach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Jedną z podstaw prawnych wydanych w sprawie rozstrzygnięć był przepis art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie, co nastąpiło 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten stanowi zatem wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n., że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zastosowania przepisu art. 229 u.g.n. jest uprzednie stwierdzenie dwóch okoliczności, że miało miejsce wywłaszczenie, w stosunku do którego może znajdować zastosowanie ustawa o gospodarce nieruchomościami, oraz że zachodzi przesłanka negatywna polegająca na ujawnieniu w księdze wieczystej prawa osoby trzeciej. Warto zastrzec, że w sytuacji stosowania art. 229 u.g.n. nie jest konieczne rozstrzyganie, czy istotnie doszło do zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n., kwestii tej nie badano także w niniejszym postępowaniu. Skoro w sytuacji uregulowanej w art. 229 u.g.n. roszczenie nie przysługuje, to badanie jego merytorycznej zasadności i weryfikowanie pozytywnych przesłanek zwrotu nie jest konieczne. Z tego względu w orzecznictwie zaznacza się pewna rozbieżność stanowisk co do treści decyzji wydawanej na podstawie art. 229 u.g.n., czy winna ona orzekać o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, czy też o odmowie zwrotu ze względu na przesłankę negatywną. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest wymagane na etapie sądowej kontroli decyzji, albowiem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), podstawą do uwzględnienia skargi są stwierdzone uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Omawiana kwestia takiego wpływu nie ma, każdorazowo rozstrzygnięcia prowadzi do braku uwzględnienia wniosku o zwrot. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), co zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. uzasadnia odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. Nie zostało także zakwestionowane, znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, że przed [...] r. w księgach wieczystych działek nr 1, 3, 4 i 519 zostało ujawnione prawo użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa na rzecz określonych osób prawnych. Przepis art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej – ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2009 r., I OSK 648/08, LEX nr 552324). Trzeba też zaznaczyć, że wpis prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej ma charakter konstytutywny dla tego prawa, co oznacza, że bez takiego wpisu prawo to nie powstaje. Skoro w sprawie stwierdzono, że w księgach wieczystych ujawniono prawo użytkowania na rzecz podmiotów trzecich, którymi nie są jednostki samorządu terytorialnego, a ujawnienie to miało miejsce przed [...] r., to jest to wystarczające do zastosowania art. 229 u.g.n. i przyjęcia, że roszczenie o zwrot nie powstało, w konsekwencji nie może być skutecznie zgłoszone i merytorycznie rozpoznawane. Nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji wydanych przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez przedsiębiorstwa użytkowania wieczystego działek. Ani organy rozpoznające wniosek o zwrot, ani Sąd, nie mają podstaw do badania w niniejszym postępowaniu legalności decyzji wydanej w innym przedmiocie i w stosunku do innych stron, takie decyzje niewątpliwie nie mieszczą się w granicach sprawy. Zarzuty te nie stanowiły także podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., sprawa legalności decyzji uwłaszczeniowych nie ma charakteru prejudycjalnego dla niniejszego postępowania, skarżący nie wskazywali przy tym, że postępowania takie są w toku. Zasadnie także Wojewoda zwraca uwagę, że nie jest organem właściwym do wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] , ta kompetencja, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. należy do organu wyższego stopnia. Nie znajduje także uzasadnienia w stanie prawnym żądanie, aby organ I instancji doprowadził do uzyskania władztwa nad nieruchomościami. Dla sprawy nie mają bowiem znaczenia późniejsze umowy dotyczące przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na aktualnych użytkowników wieczystych, nie decydują one o przeszkodzie z art. 229 u.g.n. Kwestia roszczeń odszkodowawczych także nie była przedmiotem kontrolowanego postępowania. Po pierwsze, nie jest stwierdzona przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Po drugie, dopiero ewentualna zmiana stanu prawnego działek i wzruszenie dokonanych w księgach wieczystych wpisów mogą uzasadniać zarzut, że miało ewentualnie miejsce naruszenie obowiązku organów w zakresie zaoferowania byłym właścicielom zwrotu zbędnej działki. Rozpoznając wniosek o zwrot w istniejącym stanie prawnorzeczowym organy nie miały żadnych podstaw do orzekania czy to o legalności tego stanu, czy też o zasadności jakichkolwiek roszczeń odszkodowawczych. W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczących obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia decyzji. Obowiązki związane z zakresem postępowania dowodowego dotyczą okoliczności prawnie relewantnych dla sprawy z punktu widzenia przesłanek określonych w przepisach prawa, regulujących daną kwestię, w tym zakresie ustalono wymagane dla sprawy okoliczności faktyczne. Wyczerpująco także opisano w uzasadnieniach przyjęty stan faktyczny i wyjaśniono podstawę prawną. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 142 u.g.n. i związany z nim zarzut nieważności decyzji organu I instancji. O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z ust. 2 art. 142 u.g.n. w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. W niniejszym postępowaniu gmina R. nie była jego stroną, argumentacja przedstawiona w skardze dla wykazania interesu prawnego gminy nie jest trafna. Interes prawny, związany ze sferą praw i obowiązków danego podmiotu, regulowanych przez przepisy prawa, musi być rzeczywisty i aktualny. Natomiast w skardze skarżący wiążą go z pozostającą poza granicami sprawy kwestią wzruszenia skutków ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i postulowanego odzyskania przez gminę władztwa nad działkami. Sąd podziela także argumentację dotyczącą braku możliwości orzeczenia o zwrocie nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, stanowisko to jest ugruntowane w dotychczasowym orzecznictwie i znajduje uzasadnienie w regulacji ustawy o drogach publicznych, dotyczącej własności terenów zajętych pod takie drogi. W trybie zwrotu nieruchomości nie można prowadzić do skutków sprzecznych z obowiązującym prawem, to jest do naruszenia jednolitej struktury własnościowej terenów zajętych pod drogi publiczne. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł oddaleniu skargi.