II SA/Gl 1096/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi E. S. (S.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 12 czerwca 2024 r. nr WINB-WOA.7722.140.2024.KZ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie z dnia 12 czerwca 2024 r., znak: WINB-WOA.7722.140.2024.KZ, Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub organ odwoławczy"), który działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) - dalej "k.p.a.", oraz art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) – dalej "P.b.", po rozpatrzeniu zażalenia E. S. (dalej "strona" lub "skarżąca") na postanowienie z dnia 8 kwietnia 2024 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB" lub "organ I instancji"), nr [...], znak: [...], którym organ I instancji wstrzymał w terminie natychmiastowym stronie prowadzenie robót budowlanych rozbiórkowych garażu wraz z pozostałościami budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonych w K. przy ul. [...], znajdujących się przy ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w K. przy ul. [...], wykonywanych w sposób mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nałożył obowiązek umieszczenia na budynku zlokalizowanym na działce o nr [...] w K. przy ul. [...], zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wykonanie w trybie natychmiastowym zabezpieczenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez zabezpieczenie ściany zewnętrznej (szczytowej) murowanej budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy granicy z działką o nr [...] poprzez uzupełnienie ubytków materiału w ścianie, podparcie przy użyciu konstrukcji wsporczej zewnętrznej ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] od strony z działki sąsiedniej nr [...] np. przy pomocy kołków wbitych w grunt na głębokość około 60-70 cm, zabezpieczenie przed dostępem osób postronnych w sposób trwały terenu w sąsiedztwie ściany, przy której prowadzone są roboty rozbiórkowe oraz wywieszenie tablic ostrzegawczych o treści "Wstęp wzbroniony, grozi zawaleniem", a także nałożył na stronę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, ekspertyzy stanu technicznego zewnętrznej ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanej w granicy działek o nr [...] oraz [...] położonych w K. przy ul. [...] wraz z wyszczególnieniem robót budowlanych niezbędnych do wykonania zabezpieczeń, w tym wzmocnienia ściany szczytowej zewnętrznej przedmiotowego budynku mieszkalnego, w celu przeprowadzenia w sposób niezagrażający bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi i mienia, robót rozbiórkowych garażu i pozostałości po budynku gospodarczym (jedna ściana) zlokalizowanego na działce nr [...] w K., utrzymał je w mocy. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 grudnia 2023 r. do PINB wpłynęło pismo R. S. - kierownika budowy w sprawie prowadzonej rozbiórki obiektów budowlanych na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości K. przy ul. [...]. Kierownik budowy poinformował, iż w trakcie prowadzonych prac rozbiórkowych stwierdzono niezgodność pomiędzy projektem rozbiórki, a stanem faktycznym. W dniu 15 grudnia 2023 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego typu kamienica zlokalizowanego w K. przy ul. [...] w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi (rozbiórką) na działce nr [...] w K.. W trakcie czynności kontrolnych PINB ustalił, że w wyniku prowadzenia robót rozbiórkowych pozostałości budynku gospodarczego, przylegającego bezpośrednio do ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego typu kamienica, dokonano rozbiórki części przyległej ściany na poziomie pierwszej kondygnacji. Ściana kamienicy posiada ubytki materiału budowlanego na poziomie parteru, a ściana szczytowa poddasza posiada odspojenie od stropu do połowy jej wysokości. Z pomieszczenia poddasza widoczny jest prześwit na zewnątrz. W toku czynności kontrolnych PINB stwierdził, że strona dokonała rozbiórki ściany budynku znajdującego się za garażem nie przewidzianej do rozbiórki w zatwierdzonym projekcie rozbiórki. W trakcie dokonywania czynności pracownicy PINB zostali wyproszeni przez stronę i kierownika budowy z terenu nieruchomości objętej kontrolą. W związku z powyższym pracownicy PINB nie mieli możliwości spisania protokołu z zaleceniami. Wskutek powyższego PINB ustnie wstrzymał prowadzenie dalszych robót rozbiórkowych oraz nakazał natychmiastowe zabezpieczenie ściany budynku mieszkalnego. Do protokołu dołączona została dokumentacja zdjęciowa. W trakcie podjętych dalszych czynności procesowych PINB ustalił, że właścicielem działki nr [...] zabudowanej kamienicą jest H. M., której adresu zamieszkania zgodnie z rejestrem PESEL nie udało się ustalić. W wyniku podjętych czynności PINB postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2024 r. wstrzymał stronie w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych rozbiórkowych i nałożył na nią dalsze obowiązki opisane na wstępie. W dniu 29 kwietnia 2024 r. do ŚWINB wpłynęło zażalenie strony na postanowienie powyższe postanowienie organu I instancji. Skarżąca w zażaleniu podniosła błędne wskazanie adresata nałożonych obowiązków. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2024 r. przywołanym na wstępie ŚWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny i przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Oceniając zebrany w sprawie materiał odwodowy ŚWINB stwierdził, odwołując się do ustaleń organu I instancji, że rozbiórka ściany będącej pozostałością po budynku gospodarczym w konsekwencji może doprowadzić do zawalenia się ściany szczytowej sąsiedniego budynku wielorodzinnego. Z powyższych względów organ odwoławczy uznał za słuszne wstrzymanie robót rozbiórkowych z uwagi na możliwość spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia na podstawie art. 50 ust.1 pkt 2 P.b. Wskazał, że zastosowanie tej regulacji może mieć miejsce przy realizacji każdego zamierzenia budowlanego, niezależnie od tego, czy roboty są wykonywane legalnie, czy też nie. Jedynym wymogiem warunkującym zastosowanie powołanego unormowania jest to, że prowadzone prace budowlane mogą spowodować stan zagrożenia dla ludzi, mienia lub środowiska. Wystarczająca jest tu uzasadniona wątpliwość co do bezpieczeństwa podjętych prac budowlanych, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto ŚWINB uznał, że zakres obowiązków nałożonych na inwestorkę robót rozbiórkowych mieści się w pojęciu niezbędnych zabezpieczeń z uwagi na stan faktyczny występujący w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego nałożone obowiązki nie obejmują swym zakresem naprawy budynku wielorodzinnego, a wyłącznie niezbędne zabezpieczenie ściany zewnętrznej w związku z prowadzeniem robót rozbiórkowych budynku gospodarczego, przylegającego bezpośrednio do ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Za prawidłowy organ odwoławczy uznał również nałożony na stronę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dni otrzymania postanowienia, ekspertyzy stanu technicznego zewnętrznej ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanej w granicy działek o nr [...] oraz [...] położonych w K. przy ul. [...] wraz z wyszczególnieniem robót budowlanych niezbędnych do wykonania zabezpieczeń, w tym wzmocnienia ściany szczytowej zewnętrznej przedmiotowego budynku mieszkalnego, w celu przeprowadzenia w sposób niezagrażający bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi i mienia, robót rozbiórkowych. ŚWINB przywołał treść art. 52 P.b. i stwierdził, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W ocenie ŚWINB słusznie organ I instancji w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy adresatem zaskarżonego postanowienia uczynił stronę. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność wszczęcia przez PINB postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w K. przy ul. [...], z uwagi na ustalone w trakcie czynności kontrolnych nieprawidłowości stanu technicznego tego obiektu. Na to postanowienie skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt. 2 P.b. przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że skarżąca jest zobowiązana do poczynienia zabezpieczeń budynku nie stanowiącego jej własności; 2. przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca ma obowiązek dokonania zabezpieczeń budynku, który nie stanowi jej własności. 3. złamanie zasady praworządności, skodyfikowanej w art. 6 k.p.a. poprzez zobowiązanie skarżącej do działań bez podstawy prawnej. Z uwagi na podniesione zarzuty wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji; 2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. 3. wstrzymanie wykonania skarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że obowiązek zabezpieczenia ściany kamiennicy nie powinien obciążać jej, ponieważ inne rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z prawem własności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1096/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podstawą materialnoprawną zaskarżanego postanowienia stanowił art. 50 P.b. zgodnie z którym: 1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. 4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. 5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. Skarga wniesiona została na postanowienie ŚWINB z dnia 12 czerwca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 8 kwietnia 2024 r. w którym to organ nakazał wstrzymać roboty rozbiórkowe garażu wraz z pozostałościami budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonych w K. przy ul. [...], znajdujących się przy ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w K. przy ul. [...], w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca prowadziła prace rozbiórkowe w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty K. Nr. [...] z dnia 27 września 2023 r. oraz zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany. W dniu 14 grudnia 2023 r. kierownik budowy - R. S. (mąż skarżącej) wstrzymał prowadzenie robót rozbiórkowych, z uwagi na "niezgodności między projektem rozbiórki a stanem faktycznym", i skierował wniosek do PINB w K. z informacja o złym stanie technicznym ściany kamiennicy przyległej do pozostałość po budynku gospodarczym. Przeprowadzone przez PINB czynności kontrolne potwierdziły ten fakt oraz okoliczność, że skarżąca dokonała rozbiórki ściany budynku znajdującego się za garażem, która nie była przewidziana do rozbiórki zgodnie z zatwierdzonym projektem rozbiórki (protokół oględzin i kontroli z dnia 15 grudnia 2023 r.). W trakcie kontroli w obecności skarżącej i kierownika budowy zalecono wykonanie doraźnego zabezpieczenia ściany budynku sąsiedniego poprzez wykonanie przypór zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuką budowlaną, wskazując jednocześnie na przykładowy sposób wykonania podparcia tej ściany. Na podstawie oględzin miejsca prac rozbiórkowych oraz sąsiadującego z nim budynku kamiennicy jak również na podstawie zatwierdzonego projektu rozbiórki PINB ustalił, że przeznaczona do rozbiórki - ściana stanowiąca pozostałość po budynku gospodarczym, stanowi podparcie ściany zewnętrznej, szczytowej górnej kondygnacji sąsiedniego budynku kamiennicy. Zdaniem PINB kontynuacja robót rozbiórkowych w oparciu o opracowaną i zatwierdzoną dokumentację budowlaną, mogłaby negatywnie wpłynąć na stabilność konstrukcji ścian i stropów całego tego budynku mieszkalnego a w rezultacie doprowadzić do katastrofy budowlanej tego obiektu. Analiza "Projektu rozbiórki garażu wraz z pozostałościami budynku gospodarczego" sporządzonej przez P. W. doprowadziła organ I instancji do wniosku, że autor opracowania pominął fakt, że ściana szczytowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w górnej kondygnacji, jest również wsparta na ścianie przewidzianej do rozbiórki, która to ściana jest pozostałością po budynku gospodarczym. Przedmiotowe opracowanie w części I. "Opinia techniczna" również nie zawierała analizy konstrukcji ww. ściany szczytowej budynku mieszkalnego, jak również sposobu zabezpieczenia tej ściany podczas prowadzenia robót rozbiórkowych ściany budynku gospodarczego powiązanej konstrukcyjnie ze ścianą szczytową boczną budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który stanowił niegdyś zabudowę zwartą z budynkiem gospodarczym. Organ I instancji zwrócił również uwagę na treść pkt 5 części I opracowania z której wynika, że rozbiórkę należało prowadzić w obecności osoby z uprawnieniami do kierowania pracami budowlanymi w oparciu o konsultacje z osobą wykonującą projekt rozbiórki. Zdaniem PINB ten wymóg również nie został dochowany. Ostatecznie dokonując analizy stanu faktycznego sprawy PINB uznał, że rozbiórka ściany będącej pozostałością po budynku gospodarczym, doprowadzi w konsekwencji do zawalenia się ściany szczytowej sąsiedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W ocenie Sądu dokonane przez organ I instancji ustalenia stanowiły wystarczającą przesłankę do zastosowania przez organ nadzoru budowlanego instytucji wstrzymania robót budowalnych, w rozpatrywanym przypadku robót rozbiórkowych. Art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwala organom administracji w każdej indywidulnej sprawie badać czy roboty budowlane nie są wykonywane lub nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przepis ten stanowi podstawę podjęcia działań przez właściwy organ administracji publicznej także wtedy, gdy roboty budowlane są lub były prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i to w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2312/19), a dla stwierdzenia wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wystarczające jest ustalenie możliwości zaistnienia wymienionych zagrożeń. Chodzi więc nie o powstałe już zagrożenia, ale o takie sytuacje, które potencjalnie mogą wystąpić. (zob. wyrok z dnia 23 stycznia 2013 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 581/19). Rozpatrując sprawę w tym zakresie zasadnie organ I instancji uznał, że prowadzone roboty rozbiórkowe mogą doprowadzić do katastrofy budowlanej sąsiedniego budynku wielorodzinnego (mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia). Ustalony przez organ I instancji stan faktyczny poparty stosowną dokumentacją fotograficzna nie budzi wątpliwości Sądu. W konsekwencji organ I instancji prawidłowo uznał i prawidłowo wyjaśnił, że zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót rozbiórkowych prowadzonych przez skarżącą. Wątpliwości Sądu nie budzą również nałożone na skarżącą obowiązki, w tym obowiązek sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego zewnętrznej ściany szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Niewątpliwie bez takiej ekspertyzy kontynuowanie robót rozbiórkowych nie jest możliwe. Odnosząc się do zarzutów skargi sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że obowiązek sporządzenia ekspertyzy powinien obciążać właściciela budynku mieszkalnego sąsiedniego. Inwestorem robót rozbiórkowych jest skarżąca i to prowadzone przez nią roboty doprowadziły do sytuacji powstania zagrożenia dla budynku sąsiedniego. Słusznie więc oba orzekające w sprawie organy uznały, że w sytuacji robót budowalnych niezakończonych adresatem obowiązków wynikających z treści art. 50 ust. 2 i 3 P.b. jest inwestor, czyli skarżąca. Wynika to wykładni językowej art. 50 P.b. Adresatem postanowienia o wstrzymaniu robót budowalnych nie może podmiot, który nie prowadzi robót budowlanych. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że stan techniczny budynku wielorodzinnego powinien być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowalnego. Dokonując analizy akt sprawy Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy nadzoru istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.