II SA/Gl 1098/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 czerwca 2024 r. nr SKO.PS/41.5/340/2024/7711 w przedmiocie środków finansowych na utrzymanie domu rodziny zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 8 marca 2024 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z 20 czerwca 2024 r., nr SKO.PS/41.5/340/2024/7711 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej Kolegium, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E. M. ("strona", "skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 8 marca 2024 r., nr [...], odmawiającej przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego przy ul. [...] w G. rodzinie zastępczej za okres od kwietnia 2019 r. do sierpnia 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. E. M. i M. D. wystąpili do Prezydenta Miasta G. o zwrot poniesionych kosztów na utrzymanie domu jednorodzinnego w G. przy ul. [...] za okres od kwietnia 2019 r. do sierpnia 2022 r., powołując się na ustawę o pieczy zastępczej. W związku z powyższym po przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji ustalono, iż sprawa przyznania środków finansowych stanowiła już przedmiot rozstrzygnięcia na podstawie przedstawionych wówczas rachunków i pozytywnych opinii organizatora, zgodnie z decyzjami administracyjnymi opisanymi w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Pomimo skutecznego poinformowania o prawie do wniesienia odwołania, rodzina zastępcza nie skorzystała z przysługującego uprawnienia, zatem powyższe decyzje stały się prawomocne. Pismem z dnia 27 grudnia 2023r. wnioskodawcy ponownie złożyli wniosek o pełen zwrot poniesionych kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego, dołączając nowe potwierdzenia przelewów, obejmujące okres od kwietnia 2019 r. do sierpnia 2022 r. Organizator zgodnie z pozytywnymi opiniami potwierdził konieczność przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego, ale do kwoty nie większej niż 400 zł miesięcznie. Podkreślono, że aktualnie odtworzenie przez organizatora stanu faktycznego mającego miejsce w okresie od kwietnia 2019 r. do sierpnia 2022 r. jest niemożliwe. Organizator przy wydawaniu pierwotnych opinii uwzględnił zgodnie z obowiązującym zarządzeniem Prezydenta Miasta G. z dnia 9 marca 2015 r. ze zm. środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego. W przedmiotowej sprawie strona nie wniosła w okresie odwoławczym środka zaskarżenia, a tym samym w ocenie organu brak jest podstaw do wypłacenia wyrównania środków z tego tytułu. Ponadto w dniu 24 stycznia 2024r. została wydana negatywna opinia organizatora w przedmiotowej sprawie, potwierdzająca brak możliwego pełnego zwrotu poniesionych przez wnioskodawców kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego w okresie od kwietnia 2019r. do sierpnia 2022r. Pismem z dnia 4 marca 2024 r. wnioskodawcy podtrzymali swoje stanowisko w sprawie. W nawiązaniu do powyższego oraz uwzględniając negatywną opinię organizatora, jak również to, że art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz.U. 2023, poz. 177) ma charakter uznaniowy, Prezydent Miasta G. stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania pełnego zwrotu poniesionych przez wnioskodawców kosztów i decyzją z dnia 8 marca 2024 r., nr [...], odmówił przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego przy ul. [...] w G. rodzinie zastępczej za okres od kwietnia 2019r. do sierpnia 2022r. Pismem z dnia 9 kwietnia 2024 roku E. M. wniosła odwołanie od decyzji, domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono brak rozpoznania istoty sprawy. Przede wszystkim w uzasadnieniu organ nie odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawców kwestii związanych z nieuprawnionym ograniczeniem wypłaty środków mających pokrywać koszty utrzymania domu, w którym zamieszkiwały dzieci znajdujące się w pieczy do kwoty 400 zł. Tym samym działanie organu było sprzeczne z ustawą. Zdaniem strony organizator dysponuje wszelkimi możliwymi niezbędnymi dokumentami, na podstawie których można wykazać, jaka była sytuacja faktyczna, w tym ile dzieci znajdowało się wówczas w pieczy zastępczej. Argumentacja organu ogranicza się natomiast do stwierdzenia, że wnioskodawcy nie skarżyli decyzji o przyznaniu zwrotu kosztów w momencie ich przyznawania, a także, że brak możliwego pełnego zwrotu kosztów potwierdza negatywna opinia organizatora. Organ wydający decyzję winien w jej uzasadnieniu wskazać, w jakiej części i przede wszystkim w powołaniu na jakie przepisy prawa oparł swoje stanowisko na opinii organizatora. Dalej podkreślono, że organ pozostaje w błędzie co do uznaniowego charakteru przepisu art. 83 ust 3a. W niniejszej sprawie znaleźć winien zastosowanie ust. 3a, stanowiący o zobowiązaniu organu do pokrywania kosztów utrzymania domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej poniesionym wydatkom z zastosowaniem odpowiedniego przeliczenia. Organ pominął tą materię. Zdaniem strony środki na pokrycie wydatków winny być przyznane w kwocie odzwierciedlającej faktycznie czynione nakłady. W przeciwnym razie postępowanie organu pozostawałoby niezgodne z prawem. W związku z powyższym odwołująca wnosi o uchylenie decyzji organu I instancji i ponowne rozpoznanie wniosku z uwzględnieniem norm prawnych i interesu dzieci pozostających w tamtym czasie w pieczy wnioskodawców. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez stronę skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 20 czerwca 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło i omówiło przepisy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stwierdziło, że organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, zastosował właściwe przepisy prawa i odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko, a stronie zapewniono wszelkie prawa. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium uznało, iż działania organu pierwszej instancji były wystarczające, przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i są prawidłowo udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym. Dodatkowo podkreślono, że bezspornie środki budżetowe na wspieranie rodziny i systemu pieczy zastępczej muszą zostać zabezpieczone w ilości pozwalającej na korzystanie z nich przez wszystkich uprawnionych, a ustawodawca przyjął zasadę, zgodnie z którą za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą solidarnie miesięczną opłatę. Jednakże społeczeństwo i jego obywatele muszą żyć w przekonaniu, że organy Państwa dbają o to, aby pieniądze publiczne były wykorzystywane w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i otrzymywały je wyłącznie osoby uprawnione. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że instytucje odpowiedzialne nie wykonują swoich ustawowych obowiązków i marnotrawią środki publiczne. W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny materiału dowodowego oraz oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym. Strona wniosła również o wyznaczenie rozprawy. W konsekwencji skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja odmawiająca zawodowej rodzinie zastępczej zwrotu kosztów utrzymania jednorodzinnego. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dalej zwanej "ustawą" (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 49). Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą. Wedle zaś art. 83 ust. 3a ustawy środki finansowe, o których mowa w ust. 2, starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci, osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, oraz jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. W przytoczonych przepisach ustawodawca przewidział pomoc dla rodziny zastępczej, polegającą na przyznaniu środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego. Pomoc ta jednak nie ma charakteru jednolitego i można wyróżnić dwie jej postacie. Pierwszy rodzaj pomocy uregulowano w art. 83 ust. 2 ustawy. Może z niej skorzystać zarówno rodzina zastępcza zawodowa, jak i niezawodowa. Co istotne, decyzja o przyznaniu takiej pomocy ma charakter uznaniowy. Wynika to ze sformułowania, wedle którego rodzina zastępcza "może" otrzymywać środki na utrzymanie lokalu lub domu jednorodzinnego. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga zatem zastosowania zasad uznania administracyjnego, określonych w art. 7 k.p.a. Oznacza, to że zastosowanie przepisu prawa materialnego, upoważniającego do działania w ramach uznania administracyjnego wymaga sprecyzowania przez organ, jak w realiach danej sprawy rozumie on pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, następnie wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia. Drugi rodzaj pomocy przewidziano w art. 83 ust. 3a ustawy. Jego beneficjentami są wyłącznie zawodowe rodziny zastępcze. Pomoc ta polega również na przyznaniu środków finansowych. Ustawodawca nie wskazał przy tym odrębnego katalogu kosztów, których pokryciu służyć ma przyznana pomoc lecz w tym zakresie odesłał do katalogu zawartego w art. 83 ust. 2 ustawy. Jednak w przeciwieństwie do pomocy, o której mowa w art. 83 ust. 2 ustawy ustawodawca posłużył się tutaj zwrotem, że środki te starosta jest zobowiązany przyznać (a nie że "może" przyznać). Decyzja o przyznaniu omawianych tutaj środków ma zatem charakter związany. Z przepisu art. 83 ust. 3a ustawy wynika, że starosta obligatoryjnie przyznaje rodzinie zastępczej świadczenie na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: 1) rodzina posiada charakter zawodowy, 2) umieszczono w niej wskazaną przez ustawodawcę liczbę dzieci. 3) potrzeba przyznania środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Zaakcentować należy, że treścią powyższej opinii jest ocena zasadności wydatkowania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Zadaniem organizatora rodzinnej pieczy zastępczej jest więc zajęcie stanowiska, czy istnieje potrzeba przyznania tych środków. W piśmiennictwie słusznie przy tym dostrzeżono, że w omawianym przypadku wysokość świadczenia będzie wynikała wprost z poczynionych wyliczeń, a organ wydający decyzję będzie podejmował ją w warunkach związania treścią przepisu (por. S. Nitecki (w:) S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX 2021, teza 1 i 8). W realiach rozpoznawanej sprawy o pomoc ubiega się zawodowa rodzina zastępcza. Wynika to z treści znajdującej się w aktach sprawy opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Odnotować przy tym należy, że według tej opinii rodzina zastępcza (według daty wydania opinii) była już rozwiązana. Jednak nie wskazano w jakiej dacie doszło do jej rozwiązania. W konsekwencji, co do zasady, w grę wchodzić mogło zarówno wydanie decyzji, o której mowa w art. 83 ust. 2 ustawy, jak i decyzji, o której mowa w art. 83 ust. 3a, z tym, że po spełnieniu dodatkowych wymagań. Organy nie wskazały wprost, czy odmowa przyznania środków była spowodowana wyłącznie brakiem spełnieniem przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 83 ust. 3a ustawy, czy też pod uwagę brane były jedynie przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 83 ust. 2 ustawy. Co prawda, Kolegium zaakcentowało, że opinia organizatora rodzinnej pieczy zastępczej wydana w odniesieniu do wniosku skarżących okazała się negatywna i, jak można wnioskować z kontekstu, w którym ta okoliczność została podniesiona, był to główny powód utrzymania przez Kolegium odmownej dla skarżących decyzji organu I instancji. Mogłoby to pośrednio wskazywać, że organ odwoławczy badał przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 83 ust. 3a. (gdyż to ten przepis, a nie art. 83 ust. 2 ustawy mówi o opinii organizatora pieczy zastępczej). Nie mniej nie można tego z całą pewnością stwierdzić. Kolegium nie przeprowadziło bowiem wystarczających rozważań prawnych, które pozwoliłyby ustalić, w jaki sposób organ odwoławczy rozumie przesłanki wydania decyzji w oparciu o ten przepis. W szczególności zaś nie wiadomo, czy Kolegium dostrzegło, że adresatem decyzji może być tutaj wyłącznie zawodowa rodzina zastępcza, a organ nie działa w ramach uznania lecz wydaje decyzję o charakterze związanym. Ponadto nie wiadomo, czy Kolegium zauważyło, że wskazywane w toku postępowania przed organem I instancji Zarządzenie Prezydenta Miasta, z którego wynika maksymalna kwota pomocy w wysokości 400 zł miesięcznie, dotyczy pomocy fakultatywnej tj. środków przyznawanych wyłącznie w oparciu o art. 83 ust. 2 ustawy i nie może znajdować żadnego zastosowania przy procedowaniu nad wnioskiem o przyznanie środków na podstawie art. 83 ust. 3a ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Gl 316/23). Przede wszystkim jednak zastrzeżenia Sądu budzi to, że eksponując treść opinii organizatora pieczy zastępczej Kolegium nie poddało analizie przyczyn wyrażonego w niej negatywnego stanowiska. W tym nie rozważyło, czy opinia ta spełnia wymagania, jakie wywieść można z treści art. 83 ust. 3a ustawy. Tymczasem, jak wynika z jej treści, organizator pieczy zastępczej negatywnie ustosunkował się do wniosku skarżących, wskazując, że za okresy objęte obecnym wnioskiem wydano już decyzje w oparciu o dostarczone wcześniej potwierdzenie przelewów, przy czym skarżący nie wnieśli od tych decyzji odwołań. Zdaniem Sądu, stanowiska takiego nie sposób uznać za ocenę potrzeby przyznania środków, która w świetle art. 83 ust. 3a ustawy powinna zostać dokonana w ramach opinii wydawanej przez organizatora pieczy zastępczej. Niezależnie od tego, samo powołanie się na uprzednie wydanie decyzji dotyczących przyznania środków na utrzymanie domu jednorodzinnego za okresy pokrywające się z obecnym wnioskiem nie mogło w niniejszej sprawie stanowić wystarczającej podstawy do odmowy przyznania wnioskowanych obecnie środków. Znikąd bowiem nie wynika, że wniosek o ich przyznanie może być złożony tylko jeden raz i powinien od razu obejmować wszystkie wymienione w art. 83 ust. 2 koszty utrzymania lokalu lub domu jednorodzinnego. Podobnie znikąd nie wynika, że wydanie decyzji przyznającej środki zamyka na przyszłość możliwość wystąpienia z takim wnioskiem w odniesieniu do tych kosztów, które wcześniej nie zostały objęte wnioskiem. Przepis art. 83 ust. 2 ustawy, do którego nawiązuje art. 83 ust. 3a ustawy wymienia rodzaje kosztów, których poniesienie daje rodzinie zastępczej podstawę do domagania się przyznania środków. Są to: czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związane z kosztami eksploatacji. Koszty te mogą zostać ujęte w ramach jednego wniosku, jak i mogą stanowić przedmiot kilku oddzielnych wniosków (przykładowo jeden wniosek może dotyczyć kosztów energii elektrycznej, a drugi gazu itp.). Uprzednie zaś przyznanie środków będzie stanowić przeszkodę do wydania kolejnej decyzji o ich przyznaniu, jedynie wtedy, gdy wnioskodawca domaga się przyznania tych środków w odniesieniu do tych samych kosztów, które wcześniej już wskazał ubiegając się poprzednio o przyznanie świadczenia (np. powtórnie domaga się środków na poniesione w danym miesiącu koszty energii elektrycznej, pomimo że poprzednio otrzymał środki na pokrycie właśnie tych kosztów). Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy nie zbadano, czy skarżąca powtórnie domaga się przyznania środków w odniesieniu tych samych kosztów, których poniesienie udokumentowała w ramach poprzedniego wniosku. Zamiast takiego zbadania organizator pieczy zastępczej ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że uprzednio, w odniesieniu do tego samego okresu, wydano już decyzję przyznającą środki, pomijając całkowicie to, jakich kosztów z zawartego w art. 83 ust. 2 ustawy katalogu dotyczyła poprzednia decyzja. Organy nie dostrzegły przy tym, że ostateczne decyzje, w drodze których wcześniej już przyznano skarżącej środki, a na które powołał się w swojej opinii organizator rodzinnej pieczy zastępczej, zostały wydane wyłącznie na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy, a zatem miał charakter uznaniowy. Co więcej, organizator pieczy zastępczej w swojej opinii wskazuje wyłącznie na art. 83 ust. 2 ustawy oraz akcentuje fakultatywny charakter świadczenia, o który ubiega się skarżąca. W spornej opinii organizator pieczy zastępczej wypowiedział się zatem w istocie na temat zasadności ponownego przyznania świadczenia o charakterze uznaniowym, o którym mowa w art. 83 ust. 2 ustawy, gdy tymczasem wniosek skarżących dotyczył świadczenia obligatoryjnego, o którym mowa w art. 83 ust. 3a ustawy. Wszystkie te względy powodują, że w realiach rozpoznawanej sprawy opinia organizatora pieczy zastępczej nie miała charakteru wiążącego dla organu, a poleganie na jej treści nie dawało wystarczającej podstawy do odmowy przyznania skarżącym wnioskowanych przez nich środków. Mając na uwadze wskazane uchybienia należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935)., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 83 ust. 3a ustawy i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.