II SA/Gl 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Kaznowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w kwestii wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] ustalającą, na wniosek R.J., warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w K. na działkach nr 1,2 (k.m. [...], obręb [...]). Strona skarżąca w uzasadnieniu wniosku wskazuje, że wnosi o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego do czasu rozpoznania skargi przez Sąd, ze względu na regulacje prawne niepozwalające na istnienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Dodatkowo zauważa, że prawomocna decyzja o warunkach zabudowy może być przesłanką do rozpoczęcia lub kontynuacji prac projektowych w oparciu o jej rozstrzygnięcia, a wręcz stanowić przesłankę do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). W ślad za postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OZ 1322/15 wskazać trzeba, że powyższe przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania aktu należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć natomiast spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji administracyjnej) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Wobec tego konieczne jest by zaskarżony akt nadawał się do wykonania, tzn. by można było na jego podstawie zobowiązać adresata aktu do określonego zachowania lub powstrzymania się od wskazanego zachowania. Akt nie podlega wykonaniu, gdy nie wywiera tych skutków. Brak jest bowiem możliwości zobowiązania podmiotu do określonego zachowania w oparciu o akt, który nie wskazuje jak ten podmiot ma się zachować. Akt wskazuje natomiast warunki i wymogi dla podjęcia działań w innym postępowaniu. Wyznacza ramy powinnego zachowania się, lecz nie zobowiązuje wprost do zachowania się w określony sposób. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanego wniosku Sąd uznał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie wywołuje opisanych skutków materialnoprawnych i nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Akt ten stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Stanowi dla potencjalnego inwestora szczegółową informację o możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości i jak słusznie zauważa strona skarżąca, jest jedną z przesłanek uzyskania, w odrębnym postępowaniu, pozwolenia na budowę. Jednakże okoliczność, że decyzja ta jest elementem procesu budowlanego pozostaje bez znaczenia dla faktu, że samodzielnie nie uprawnia ona do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Ewentualne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody, można rozpatrywać dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, po uzyskaniu przez stronę decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest natomiast odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym stronom przysługują odrębne środki prawne w tym prawo wniesienia odwołania, skargi do sądu administracyjnego, a także wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Przedstawiona w uzasadnieniu wniosku obawa, że inwestorzy uzyskają w przyszłości, na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy, inny akty administracyjny – pozwolenie na budowę, w oparciu o które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie regulacji art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślić także należy, że zasadności wniosku nie można upatrywać w tym, że decyzja o warunkach zabudowy narusza prawo. Jak już zauważono, nie jest to ustawowa przesłanka, w oparciu o którą sąd może wstrzymać wykonanie decyzji. O ewentualnym naruszeniu prawa i skutkach prawnych tego naruszenia Sąd rozstrzygnie w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Przede wszystkim jednak, jak już wskazano, sam charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy sprawia, że strona skarżąca nie mogła skutecznie domagać się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienia NSA z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II OZ 1250/16, z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 363/16 oraz z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 160/16, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przytoczonych okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.