II SA/Gl 1101/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Pilchowice z dnia 20 sierpnia 2015 r. nr XII/92/2015 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 1 uchwały w zakresie dróg w sołectwie Wilcza tj. dróg Karola Miarki, Polnej, Grzonki, Stawowej (załączniki nr 1, 2, 3, 4, 5, 7 do uchwały). Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.)Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XII/92/2015 Rady Gminy Pilchowice z dnia 20 sierpnia 2015 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, w części określonej w § 1 uchwały w zakresie dróg w sołectwie Wilcza tj. dróg Karola Miarki, Polnej, Grzonki, Stawowej (załączniki nr 1, 2, 3, 4, 5, 7 do uchwały), jako sprzecznej z art. 7 ust. 1-3 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż przedmiotowa uchwała narusza art. 7 ustawy i drogach publicznych. Zaliczono nią do kategorii dróg gminnych: drogi w sołectwie Wilcza: ul. Karola Miarki (zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały), ul. Karola Miarki (zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały), ul. Polną (zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały), ul. Grzonki (zgodnie z załącznikiem nr 4 do uchwały), ul. Stawową (zgodnie z załącznikiem nr 5 do uchwały), ul. Polną (zgodnie z załącznikiem nr 7 do uchwały), w sołectwie Leboszowice: 1) ul. Wiejską (zgodnie z załącznikiem nr 6 do uchwały). Jak ustalił organ nadzoru wyżej wymienione drogi nie są własnością Gminy Pilchowice. Ulica: - K. Miarki (załącznik nr 1 do uchwały) - cz. dz. 108 k.m. 3 obręb Wilcza stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty Gliwickiego, - K. Miarki (załącznik nr 2 do uchwały) - cz. dz. 106 k.m. 3 obręb Wilcza stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty Gliwickiego, - Polna (załącznik nr 3 do uchwały)- cz.dz. 104 k.m. 3 obręb Wilcza stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty Gliwickiego, - Grzonki (załącznik nr 4 do uchwały) - cz. dz. 473/172 k.m. 7 obręb Wilcza stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty Gliwickiego, cz. dz. 474/172 k.m. 7 obręb Wilcza stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty Gliwickiego, cz. dz. 475/172 k.m. 7 obręb Wilcza stanowi własność Skarbu Państwa – Starosty Gliwickiego, dz. 31 k.m. 9 obręb Wilcza stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty Gliwickiego, cz. dz. 1291/289 k.m. 8 obręb Wilcza stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty Gliwickiego, cz. dz. 1 k.m. 3 obręb Wilcza stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty Gliwickiego, - Stawowa (załącznik nr 5 do uchwały) - cz. dz. 1400/200, dz. 459/26, dz. 578/111 k,m. 8 obręb Wilcza stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty Gliwickiego, cz. dz. 560/25 k.m. 2 obręb Wilcza - stanowi własność osoby prywatnej, cz. dz. 643/25 k.m. 2 obręb Wilcza - stanowi własność osoby prywatnej, - Polna (załącznik nr 7 do uchwały) - cz. dz. 106 k.m. 3 obręb Wilcza stanowi własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). Natomiast ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 ustawy). Przepis art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi zaś, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. A contrario droga gminna nie może stanowić własności osoby prywatnej lub Skarbu Państwa. Zatem rada Gminy Pilchowice nie mogła zaliczyć objętych skargą dróg, do gminnych. Niezależnie od tego organ nadzoru wskazał, że działki na których znajdują się przedmiotowe drogi w ewidencji gruntów i budynków nie są oznaczone jako drogi. Odpowiadając na skargę Przewodniczący Rady Gminy Pilchowice wskazał, iż Gmina wystąpiła do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji w trybie art. 18 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Niestety dotychczas takie decyzje nie zostały wydane. Podniósł także, że zgodnie z poglądem utrwalonym zarówno w doktrynie, jak judykaturze komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, to jest z dniem 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza to, co nastąpiło z mocy prawa. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba W Warszawie dnia 10 grudnia 2015 r. I SA/Wa 1530/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Krakowie z dnia 19 czerwca 2015 r. II SA/Kr 441/15). Nadto, odnosząc się do uwag Skarżącego dotyczących braku należytego oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków użytków części działek gruntów wskazanych w uchwale Nr XII/92/2015 Rady Gminy Pilchowice z dnia 20 sierpnia 2015 r., poinformował, że Wójt Gminy Pilchowice wystąpił do Starosty Gliwickiego z wnioskiem o zmianę użytków na użytek dr (droga) w stosunku do działek, których dotyczy uchwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwanej dalej: p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego podlegają m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda Śląski, który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a obecnie zakwestionował zgodność z prawem części zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust 1 u.s.g. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Regulację szczególną w tym zakresie zawiera art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (a jedynie ich niezgodność z prawem) po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W ocenie Sądu skarga Wojewody Śląskiego posiada uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 – dalej jako "u.d.p.") "drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". Trafnie zatem organ nadzoru uznał, że podjęcie uchwały w przedmiocie uznania drogi za publiczną konieczne jest wykazanie, iż dana jednostka samorządu terytorialnego (w rozpatrywanym przypadku gmina) jest właścicielem nieruchomości, przez które przebiega droga. Jak wynika ze skargi, czego zresztą Gmina Pilchowice nie kwestionuje, drogi objęte skargą nie są jej własnością. Właścicielami nieruchomości, przez które przebiegają są Skarb Państwa oraz osoby fizyczne. Zatem Rada Gminy Pilchowice nie miała prawa podjąć uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 1 u.d.p. Nie zasługuje tu na uwzględnienie argumentacja dotycząca tego, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nabycie nieruchomości nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, to jest z dniem 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacyjna Wojewody ma co prawda charakter deklaratoryjny, ale to dopiero ona stanowi potwierdzenie zmian własnościowych i umożliwia dokonanie odpowiednich wpisów w księdze wieczystej. Poboczne znaczenie w istocie ma okoliczność, iż działki, których dotyczy przedmiotowa uchwała nie są oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako drogi. Przy czym w ocenie Sądu zasadne jest dokonanie modyfikacji właściwych ewidencji w tym zakresie. W konsekwencji powyższych wywodów, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.