II SA/Gl 1104/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 czerwca 2025 r. nr SKO.OS/41.9/501/2025/9307/BL w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 1717 (jeden tysiąc siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 16 czerwca 2025 r., nr SKO.OS/41.9/501/2025/9307/BL Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 9 maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Prezydent nałożył na B. B. (dalej "Skarżąca"), prowadzącą działalność pod nazwą P. z siedzibą w S., karę pieniężną w wysokości 59.037,00 zł za nieosiągnięcie w 2023 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Podstawę prawną decyzji z 9 maja 2025 r. stanowiły w szczególności przepisy art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 399 z późn. zm.; dalej "u.u.c.p.g.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Skarżąca odbierała w 2023 r. odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych. Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. zobowiązana była do osiągnięcia w 2023 r. w odniesieniu do odbieranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonego w art. 3b ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g., tj. 35%. Ze skorygowanego sprawozdania złożonego przez Skarżącą wynika, że osiągnięty przez Skarżącą w 2023 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wyniósł 9,7116278471735 %. Tym samym różnica między poziomem wymaganym a osiągniętym wynosi 25,288372152826 %. W związku z niespełnieniem przez Skarżącą ustawowego obowiązku z art. 9g u.u.c.p.g. za rok 2023, Prezydent nałożył karę pieniężną w wysokości 59.037,00 zł. Kara została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w obwieszczeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 października 2022 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2023 i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg. Prezydent przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia kary pieniężnej. Organ I instancji wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189d k.p.a. z uwagi na uregulowanie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych, tj. w art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g. Zdaniem Organu I instancji nie wystąpiły żadne nadzwyczajne okoliczności, na które strona nie miała wpływu, a które doprowadziły do naruszenia. W sprawie nie znajdzie zatem zastosowania art. 189e k.p.a. Organ I instancji rozważył także zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jednakże uznał, że brak było podstaw do zastosowania tego przepisu. W sprawie nie zachodzi przesłanka znikomości naruszenia prawa. Chronionym dobrem jest dobro wspólne jakim jest środowisko, a celem regulacji art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. jest ograniczenie negatywnego oddziaływania na elementy przyrodnicze poprzez wprowadzenie określonych limitów recyklingu. Skarżąca winna w 2023 r. osiągnąć co najmniej 35% poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, a osiągnęła zaledwie 9,71 %, co stanowi 1/4 ustawowej wartości. Jeśli egzekwowanie segregowania odpadów ma służyć ochronie środowiska to nieosiągnięcie wymaganego prawem poziomu recyklingu w takim stopniu jaki ma miejsce w sprawie, nie może jawić się jako znikome. Biorąc pod uwagę, że strona odebrała ponad 83% odpadów zmieszanych to waga naruszenia nie jest znikoma. Skarżąca nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu za rok 2022 i 2023, a zatem nie zaprzestała naruszania prawa. Wobec tego naruszenie nie ma charakteru jednorazowego. Z przyczyn podanych wyżej wyznaczenie Skarżącej terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa nie może mieć miejsca. Prezydent przeanalizował argumenty Skarżącej zawarte w oświadczeniu z 15 kwietnia 2025 r., jednakże nie mogły one zostać uwzględnione. Dla wymogów określonych w u.u.c.p.g. bez znaczenia pozostaje sposób wykonania zobowiązania wynikającego z umowy (umowa o podwykonawstwo). Nadto wskazał, że odstąpienie od nałożenia kary nie spełniłoby jej celów, tj. zapobieganie ponownemu naruszaniu przepisów dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi. Norma prawna dotycząca wymaganego poziomu, tj. art. 9g u.u.c.p.g. oraz przepisy o nakładaniu kar z art. 9x ust. 2 u.u.c.p.g. nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych. Od powyżej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. Podniosła, że jej firma pełniła funkcję podwykonawcy, realizując zlecenia odbioru odpadów komunalnych zgodnie z listą przesyłaną przez zlecającego. Wobec tego nie miała wpływu na zawieranie umów z klientami ani na ich działania. Skarżąca informowała zleceniodawcę o wszelkich naruszeniach, przesyłała raporty, dokumentację zdjęciową oraz wysyłała dodatkowe maile sygnalizujące problem z segregacją odpadów. Skarżąca nie ma wpływu na zachowania mieszkańców w zakresie selektywnego zbierania odpadów. To na gminie spoczywa ustawowy obowiązek egzekwowania od właścicieli nieruchomości właściwego prowadzenia selektywnej zbiórki. Kara pieniężna nakładana na podstawie art. 9g u.u.c.p.g. nie ma charakteru absolutnego. Skarżąca wskazała także na systemowe problemy w organizacji rynku gospodarowania odpadami w Polsce. Nadto podkreśliła, że w sprawie spełnione są przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z 9 maja 2025 r. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy szczegółowo omówił przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Kolegium wskazało, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że spełniona została przesłanka z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. obligująca do nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w roku 2023 wymaganego poziomu recyklingu. Prawidłowo ustalona została łączna masa odebranych odpadów komunalnych w 2023 r., w tym łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do ponownego użycia i recyklingu. Właściwie obliczono poziom odzysku oraz różnicę między wymaganym a osiągniętym przez Skarżącą poziomem recyklingu. Także wysokość kary została ustalona przez Organ I instancji prawidłowo. Organ I instancji przeanalizował możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. i prawidłowo stwierdził, że szkodliwość naruszenia spowodowanego działaniem Skarżącej stoi na przeszkodzie uznaniu, że jest to znikoma waga naruszenia. W okolicznościach faktycznych sprawy nie można uznać, że Skarżąca zaprzestała naruszania prawa – delikt ma charakter jednoczynowy i jednorazowy. Nadto także za rok 2022 Skarżąca osiągnęła poziom odzysku niższy niż ustawowo wymagany. Wymierzona kara dotyczy okresu zamkniętego. Organ odwoławczy zauważył również, że naruszenie prawa nie było skutkiem siły wyższej, na co prawidłowo wskazano w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Pismem z 23 lipca 2025 r. Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Kolegium, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 9g pkt 1 i art. 9x ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania i utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, w sytuacji gdy Skarżąca (jako podwykonawca usług niemający podpisanej z właścicielami nieruchomości umowy na odbiór odpadów) nie jest podmiotem, któremu można wymierzyć karę administracyjną na podstawie ww. przepisów – podmiotem zobowiązanym do osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów, a zarazem podmiotem, któremu należy wymierzyć karę z tytułu nieosiągnięcia tego poziomu, jest wyłącznie podmiot posiadający umowę z właścicielami nieruchomości (nieobjętymi "systemem gminnym"), a podmiotem z którym właściciele nieruchomości mieli zawarte indywidualne umowy, była F. sp. z o.o. z siedzibą w Z., a Skarżąca na podstawie przepisu prawa nie była osobiście zobligowana do osiągnięcia poziomu recyklingu; 2) art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a. poprzez brak odstąpienia od ukarania pomimo, iż wystąpiły ustawowe przesłanki do zastosowania przepisów obligujących lub pozwalających na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej – organ błędnie zinterpretował pojęcie "znikomości" naruszenia prawa oraz niedostatecznie rozważył przesłanki odstąpienia od ukarania, mając na uwadze szczególne okoliczności sprawy oraz brak wpływu działań ukaranego na to, czy poziom recyklingu zostanie osiągnięty; Skarżąca nie mogła uregulować tego postanowieniami umownymi (nie mogła wpływać na jakość i sposób zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości, ich właściwą segregację ułatwiającą recykling) ani nie miała wpływu na sposób realizacji recyklingu odpadów (gdyż nie posiada własnej instalacji, a odpady oddawała do uprawnionych instalacji zewnętrznych); fakt, czy poziom recyklingu został lub nie został osiągnięty był od niej jako podwykonawcy usług całkowicie niezależny. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, o umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Do skargi Skarżąca załączyła kserokopię ramowej umowo o podwykonawstwo z 2 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu skargi podała argumenty na poparcie wniesionych zarzutów. Odpowiadając na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję administracyjną, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji ma miejsce w przypadku, gdy zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu sądowym nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd - niezależenie od zarzutów skargi - stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi w przypadku, gdy decyzja administracyjna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W rozpoznawanej sprawie decyzja Organu I instancji z 9 maja 2025 r. została doręczona Skarżącej 13 maja 2025 r., co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii (poświadczonej za zgodność z oryginałem) zwrotnego poświadczenia odbioru tejże decyzji. W aktach sprawy znajduje się także koperta, w której Skarżąca przesłała odwołanie. Na kopercie widnieje stempel pocztowy z datą 28 maja 2025 r. Daty 13 maja 2025 r. i 28 maja 2025 r. potwierdzają także informacje zawarte w portalu śledzenia przesyłek Poczty Polskiej. Termin do wniesienia odwołania od decyzji Organu I instancji z 9 maja 2025 r. upływał 27 maja 2025 r., tymczasem odwołanie zostało wniesione przez Skarżącą 28 maja 2025 r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Jednocześnie w treści decyzji Organu I instancji zawarte zostało pouczenie o wynikającym z art. 127 k.p.a. uprawnieniu do wniesienia odwołania, terminie oraz trybie dokonania tej czynności. Błędnie zatem Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Przypomnieć należy, że gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności zobowiązany jest je zbadać w postępowaniu wstępnym pod względem formalnoprawnym. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a wydane postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli uchybienie takie miało miejsce. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Należy mieć na uwadze, że wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, powoduje bezskuteczność tego środka zaskarżenia, czego następstwem jest ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej. Rozpatrzenie natomiast przez organ odwoławczy środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 1999 r., I SA 1823/98; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 1998 r., OPS 11/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2020 r., II OSK 1357/19 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W konsekwencji należało stwierdzić, że Kolegium rozpoznając odwołanie wniesione od decyzji Organu I instancji, która wskutek upływu terminu do złożenia odwołania, zyskała przymiot ostateczności, dopuściło się rażącego naruszenia art. 129 § 2 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Z uwagi na charakter stwierdzonego naruszenia prawa Sąd nie był uprawniony do merytorycznego badania zaskarżonej decyzji i odniesienia się do zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (1500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (200 zł). Sąd, działając na podstawie art. 206 p.p.s.a., uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu pełnych kosztów zastępstwa procesowego. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że zaskarżona decyzja została uznana za wadliwą z innych przyczyn niż podniesione w skardze.