II SA/Gl 1107/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej [...] kwotę 5317 (pięć tysięcy trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta S. decyzją z [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "B" S.A. w K. pozwolenia na budowę sieci rozdzielczej średniego napięcia 20 kV i niskiego napięcia 0,4 kV wraz z kontenerową stacją transformatorową 20/0,4 kV w ramach zadania "Zasilanie osiedla budynków mieszkalnych – Etap I" na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, obręb [...] S., położonych przy ul. [...]/[...] w S.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z [...] r. nr [...], powołując się na art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, wymierzył skarżącej Spółce "A" S.A. karę z tytułu nielegalnego użytkowania tejże sieci rozdzielczej, zrealizowanej na podstawie tego pozwolenia na budowę, w wysokości 40.000 zł. Organ nadzoru budowlanego na podstawie przeprowadzonych w dniu [...] r. i w dniu [...] r. kontroli ustalił, że wskazane sieci są użytkowane bez zawiadomienia o zakończeniu budowy. Nadto ustalono, że roboty budowlane rozpoczęto w dniu 15 marca 2011 r. i zakończono najpóźniej w dniu 20 kwietnia 2011 r. oraz że były one wykonywane na potrzeby osiedla domów wielorodzinnych, co do których w czerwcu 2011 r. wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka "A" zarzuciła naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne wymierzenie kary oraz art. 6b i art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 54 poz. 384 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie obowiązków przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie odpowiedzialności za dystrybucję energii elektrycznej. W kolejnym piśmie Spółka powołując się na dołączony odpis KRS, zarzuciła że z uwagi na przekształcenie podmiotowe, inwestor Spółka "B" jako przejęta w trybie art. 492 § 1 pkt 1 KSH, utraciła byt prawny z dniem [...] r. Tymczasem kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu może być nałożona wyłącznie na inwestora, a nie na przekształconego przedsiębiorcę z uwagi na wyłączenie sukcesji administracyjnej, o której mowa w art. 494 § 2 KSH. Stąd też brak podstaw prawnych do nałożenia kary na Spółkę "A". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, na czym opiera się ustalenie, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, oraz w jaki sposób określono wysokość wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu, dochodząc do wniosku, że wymierzając karę nie naruszono przepisów prawa. W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 54, art. 55, art. 57 i art. 59f Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca jest inwestorem, który miał obowiązek zawiadomić o zakończeniu budowy oraz że to skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego bez tego zawiadomienia, - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ drugiej instancji dowodów i twierdzeń wskazujących na brak tożsamości pomiędzy osobą prawną zobowiązaną do zawiadomienia o zakończeniu budowy, a skarżącą, - art. 75, art. 76 i art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z [...] r. o wykreśleniu "B" S.A. w K. z rejestru sądowego. Uzasadniając skargę podniesiono, że do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, przystąpiono przed dniem [...] r., kiedy to "B" S.A. w K., na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę, został wykreślony z rejestru sądowego. W tej sytuacji, jak dalej wywiedziono, skarżąca nie mogła być w 2013 r. ukarana za "domniemane delikty administracyjne nieistniejącej już spółki". Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, bowiem w myśl art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana przejmuje z dniem połączenia wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, zaś stosownie do art. 494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 223/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej Spółki "A", wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2945/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem nieważność postępowania sądowego z powodu podpisania wyroku jedynie przez dwóch sędziów. Nadto, podzielił zasadność zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd wskazał, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może być nałożona jedynie na inwestora. Inwestorem jest zaś podmiot, któremu w pozwoleniu na budowę zezwolono na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych, czyli podmiot, który jako inwestor został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. W Prawie budowlanym uregulowano też przeniesienie pozwolenia na budowę (art. 40). W razie takiego przeniesienia inwestorem jest podmiot, na którego przeniesiono pozwolenie na budowę. Poza tym przypadkiem Prawo budowlane nie reguluje innej sytuacji, w której doszłoby do przejścia uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę. W ocenie NSA, można jednak przyjąć, że pozwolenie na budowę, jako swego rodzaju zezwolenie mieści się w zakresie terminu "zezwolenie" użytego w art. 494 § 2 k.s.h. Można zatem uznać, że w razie przejęcia spółki, na rzecz której wydano pozwolenie na budowę, z dniem przejęcia na spółkę przejmującą przechodzą uprawnienia i obowiązki związane z udzieleniem tego pozwolenia na budowę. Wówczas spółka przejmująca może być także adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy albo bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Brak natomiast podstaw prawnych do uznania, że spółka przejmująca może być adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wówczas, gdy do użytkowania obiektu budowlanego przystąpiła spółka przejęta. W ocenie NSA, spółka przejmująca spółkę będącą inwestorem obiektu budowlanego może być adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tylko wtedy, gdy to ona przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 albo art. 55 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem z dniem przejęcia na spółkę przejmującą przechodzą prawa i obowiązku przejętego inwestora, a więc także obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. W rozpoznawanej zaś sprawie nie zostało zaś ustalone, kiedy przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, w szczególności, czy miało to miejsce przed dniem przejęcia, którym jest - jak wynika z art. 493 § 2 k.s.h. – dzień wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby spółki przejmującej. Oznacza to, że wymierzając karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego skarżącej, wadliwie zastosowano art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Skarżąca mogłaby być bowiem adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, którego inwestorem była "B" S.A. w K., tylko wtedy, gdyby zostało ustalone, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, bez zawiadomienia o zakończeniu budowy doszło po dniu przejęcia przez skarżącą tej spółki. Kwestia ta nie została zaś przez organy administracji wyjaśniona, gdyż w żadnym z wydanych w obu instancjach postanowień nie wyjaśniono dlaczego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego na rzecz "B" S.A. w K., wymierzono skarżącej. Kwestią tą zajęto się dopiero w odpowiedzi na skargę, stwierdzając m.in., że to skarżąca przystąpiła do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, co powtórzył Sąd pierwszej instancji. Stwierdzenia tego nie można jednak uznać za prawidłowe ustalenie, skoro organy administracji w wydanych w obu instancjach postanowieniach nie wskazały okoliczności, na których mogłoby się ono opierać oraz skoro skarżąca w skardze kasacyjnej twierdzi, że było inaczej. W związku z tym zasadna jest też ta podstawa skargi kasacyjnej. Rozpoznając powtórnie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. Z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie ze stanowiskiem, zawartym w przywołanym wyżej wyroku w sprawie II OSK 2945/14, sprawa nie została zaś dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, czym naruszono wymogi art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwie zastosowano bowiem art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nakładając na skarżącą Spółkę karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego bez ustalenia, czy do użytkowania przedmiotowej sieci rozdzielczej bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy, doszło po dniu przejęcia przez skarżącą Spółki "B" S.A., będącej inwestorem, czyli podmiotem, na rzecz którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Kwestia ta winna być przedmiotem ustaleń faktycznych, zawartych w motywach rozstrzygnięć, zaś braku tego nie może sanować treść odpowiedzi na skargę. Sama data zakończenia budowy, określona przez organy nadzoru budowlanego jako prawdopodobna, wskazuje zaś, że nastąpiło to przed wykreśleniem Spółki "B" z rejestru sądowego na mocy przywołanego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] r. Ustalenie daty przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu ma też istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy doszło do przedawnienia w sprawie wymierzenia kary z mocy art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i art. 68 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.). Do kar pieniężnych z tego tytułu ma bowiem zastosowanie instytucja przedawnienia. Aczkolwiek w orzecznictwie sporna jest kwestia, czy termin przedawnienia w przypadku braku zawiadomienia o zakończeniu budowy przez wszczęciem postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie wymierzenia kary, co dotyczy niniejszej sprawy, wynosi 3 lata, czy też 5 lat, zdaniem składu orzekającego opowiedzieć należy się za poglądem, że do przedawnienia dochodzi po upływie 5 lat po nielegalnym przystąpieniu do użytkowania licząc od końca roku kalendarzowego (vide: wyrok NSA z dnia 8 rudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1023/09, LEX nr 898197). Stąd też o ile do użytkowania obiektu przystąpiła skarżąca przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy, istotne jest również ustalenie, czy nie doszło do przedawnienia kary z tego tytułu. Z tych względów uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienia organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 4 800 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 5 317 zł orzeczono na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy. Wysokość wynagrodzenia radcy prawnego określono wg wartości przedmiotu sprawy (40.000 zł) na podstawie § 2 pkt 5 rozp. Min. Spr. z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) – w brzmieniu pierwotnym z uwagi na brzmienie § 2 rozp. zmieniającego z dnia 3 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1667) oraz normę intertemporalną zawartą w § 21 rozp. z dnia 22 października 2015 r. Wobec uchylenia przez NSA poprzedniego wyroku tut. Sądu, za miarodajną dla ustalenia daty zakończenia postępowania w danej instancji, należało przyjąć datę wyroku NSA. Stąd też wysokość wynagrodzenia pełnomocnika określono wg stanu prawnego z daty wydania tego wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem poczynić ustalenia w zakresie daty samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. O ile zaś dokonała tego skarżąca Spółka, niezbędne jest uprzednie zbadanie, czy do końca roku kalendarzowego nie upłynęło już 5 lat, co oznaczałoby przedawnienie orzekania w tym względzie. Taki stan rzeczy winien prowadzić do umorzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z mocy art. 105 § 1 kpa. Postępowanie stanie się bezprzedmiotowe także wówczas, gdy przystąpienie do użytkowania nastąpiło przed przejęciem przez skarżącą innej spółki, będącej inwestorem. Sankcji nie podlega bowiem dalsze nielegalne użytkowanie obiektu, lecz jedynie pierwsze przystąpienie do jego wykorzystywania zgodnie z przeznaczeniem. ec