II SA/Gl 1108/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zabrzu na uchwałę Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 13 lutego 2006 r. nr L/631/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków stwierdza nieważność § 24 ust. 11 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zwrotu "odpłatnie". W skardze do sądu administracyjnego na uchwałę Nr L/631/06 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 13 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, Prokurator Rejonowy w Zabrzu wniósł o stwierdzenie jej nieważności, w części dotyczącej postanowień zawartych w jej paragrafie 24 ust. 11 (błędnie oznaczonym w skardze jako "pkt") w zakresie słów "włączenia do sieci wodociągowej dokonują odpłatnie służby Przedsiębiorstwa na pisemne zlecenie osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, w terminie 30 dni od daty złożenia zlecenia". Zarzucił, że w zakwestionowanym zakresie uchwała ta została podjęta z naruszeniem przepisu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328, zwanej też dalej ustawą) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), gdyż przepisy te nie zawierają upoważnienia dla organu stanowiącego gminy wprowadzenia do aktu prawa miejscowego, jakim jest przywołana uchwała, obowiązku ponoszenia opłaty przyłączeniowej. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że z uwagi na obowiązujące unormowania ustawowe, a to przede wszystkim art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym – zaskarżona uchwała jest w tym zakresie niezgodna z prawem. Stosownie do treści art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że wszelka działalność władcza wymaga wskazania podstawy prawnej działania w granicach upoważnienia ustawowego. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy jest aktem prawa miejscowego nie może więc wykraczać poza materię ustawową. Rada Miejska w Zabrzu nakładając odpłatność na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej za takie przyłączenie, przekroczyła zakres delegacji ustawowej określony art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową – zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za sprzeczne z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała organu sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność tę powoduje każde istotne naruszenie prawa przez organy gminy. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisami takimi nie mogą być powołane w podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, a w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, a z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Co do braku podstaw prawnych wprowadzania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków Prokurator powołał się na liczne wymienione w skardze wyroki sadów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Zabrze stwierdził, że uchwałą nr XLIX/601/17 z dnia 13 listopada 2017 r. Rada Miasta Zabrze skargę Prokuratora uznała za zasadną. Jednocześnie stwierdził, że z uwagi na istniejące w orzecznictwie rozbieżności, Rada nie mogła dokonać zmiany kwestionowanej uchwały w trybie autokontroli. Na rozprawie sądowej w dniu 2 lutego 2018 r. Prokurator ograniczył skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 24 ust. 11 zaskarżonej uchwały w zakresie słowa "odpłatnie" i w tym zakresie podtrzymał zawartą w skardze argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W ograniczonym zakresie skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie wywiódł bowiem Prokurator, że powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy nie dawały Radzie uprawnień do wprowadzania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akcie prawa miejscowego odpłatności za włączenie się do sieci wodociągowej. Zasadnie też powołał się na jednolite w tym względzie orzecznictwo sądów administracyjnych. W konsekwencji należy podzielić zarzut Prokuratora, że w zakresie wprowadzenia kwestionowanej odpłatności zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej i z naruszeniem powołanych w skardze, a w/w przepisów. W tym zatem zakresie należało ją uznać zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym za nieważną. W tym względzie nie stanowi przeszkody upływ ponad jednego roku od podjęcia uchwały skoro zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) stanowi ona akt prawa miejscowego (w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Sąd uznał przy tym za dopuszczalne ograniczenie przez Prokuratora sformułowanej w jego piśmie z dnia 31 października 2017 r. skargi, w sytuacji gdy pozostała treść § 24 ust. 11 zaskarżonej uchwały mieści się w upoważnieniu jakie przysługiwało Radzie na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 2 (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, a obecnie w treści art. 19 ust. 5 pkt 4) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. ec