II SA/Gl 1111/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwów K.M., A.M., B.W., M.S od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 9 lipca 2024 r. nr WINB-WOA.7721.187.2020.PD/AS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciwy. Decyzją z dnia 19 lutego 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej: p.b.), po rozpatrzeniu sprawy samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego położonego na dz. 1 w R. przy ul. [...], nakazał F. M., jako właścicielowi ww. budynku, rozbiórkę samowolnej rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego. W związku z odwołaniem adresata decyzji Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) m. in. decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie 5 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał wyrok w sprawie II SA/Gl 1997/23, w którym uchylił zaskarżoną decyzję WINB ze względu na jej lakoniczne uzasadnienie oraz zobligował organ do szerszego omówienia przepisów mających zastosowanie w sprawie. WINB decyzją z dnia 9 lipca 2024 r. nr [...], działając na mocy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analizując akta sprawy organ II instancji zaznaczył, że wykonana wiata nie jest samodzielnym obiektem i stanowi funkcjonalną całość z budynkiem gospodarczym. Przeprowadzone przez PINB postępowanie administracyjne co do zasady uznać należy za właściwe, jednak w niniejszym przypadku doszło jedynie do rozbudowy budynku gospodarczego, a nie jak wskazał organ I instancji – do rozbudowy i przebudowy. Ponadto z uwagi na śmierć F. M., obowiązek rozbiórki samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego należy nałożyć na następczynie prawne zmarłego. Obowiązek ten powinien nałożyć na następczynie prawne organ I instancji, ponieważ wydanie decyzji na etapie odwoławczym doprowadziłoby do naruszenia dwuinstancyjności postępowania. Sprzeciw od tej decyzji złożyły J. M., A. M. i B. W.. Zarzuciły organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 138 § 2, 2a i 2b w zw. z art. 136 § 1, 3-4 k.p.a., poprzez brak wykazania przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej i brak zastosowania w niezbędnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego; 2) art. 7, 77 § 1 i § 4 zd. 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia i jakiegokolwiek wypowiedzenia się przez organ II instancji co do złożonych przez F. M. dodatkowych dokumentów jak: - oszacowanie wartości nieruchomości z dnia [...] r.; - rysunku domu mieszkalnego, chlewu, ustępu, gnoju, śmietnika z dnia [...] r.; - zdjęcia części zabudowań gospodarczych, w miejscu, gdzie stanowi je wiata i ogrodzenie murowane stykające się z zabudowaniami; które to dowody złożone zostały na okoliczność wymiarów zabudowań gospodarczych zlokalizowanych w granicy z działką sąsiednią, m. in. podawanych w kosztorysie, a nadto błędnej kwalifikacji prawnej dokonanej przez organy, a które są znane organowi II instancji od co najmniej 3 października 2018 r., kiedy to do tego organu wpłynął wniosek z dnia 25 września 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 6 marca 2018 r. i dalszego procedowania w przedmiotowej sprawie bez przeprowadzenia obligatoryjnego w przypadku zagubienia części akt sprawy postępowania w przedmiocie odtworzenia zagubionych akt; 3) art. 48 ust. 3 p.b., poprzez jego błędną wykładnię, opierającą się na przyjęciu poglądu, iż w przedmiotowej sprawie ma miejsce samowola budowlana zaistniała pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.; 4) art. 49b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b., poprzez błędne przyjęcie, iż część zabudowań nie stanowi wiaty, która nie powinna w ogóle być rozważana jako budynek wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, choć wyraźnie na taką kwalifikację wskazał w protokole oględzin pracownik PINB posiadający uprawnienia budowlane, w przeciwieństwie do pracownika organu II instancji, który nie posiada wystarczającej wiedzy technicznej, aby dokonać odmiennej kwalifikacji wiaty. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Decyzję WINB z 9 lipca 2024 r. zaskarżył również M. S., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo tego, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a sprawa została wyjaśniona w całości. Mając na względzie wskazane zarzuty, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem wnoszącego sprzeciw organ II instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną, bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować wydając decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. Wnoszący sprzeciw podkreślił, że organ z jednej strony twierdzi, że wstąpienie następczyń prawnych w miejsce zmarłego nie powoduje konieczności powtórzenia dokonanych czynności postępowania, z drugiej zaś strony twierdzi, że nieprzekazanie postępowania do organu I instancji i jego niepowtórzenie spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. W odpowiedzi na sprzeciwy WINB wniósł o ich oddalenie, powtarzając dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciwy nie są zasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma rację organ odwoławczy, że w sprawie wymagane jest dokonanie pełnych ustaleń faktycznych i prawnych przez organ I instancji, stan sprawy bowiem częściowo zmienił się. Zasada dwuinstancyjności nie może zostać naruszona. Adresat decyzji I instancji – jak ustalono – zmarł, a w jego miejsce wstąpiły inne osoby. WINB przywołał tu akt poświadczenia dziedziczenia z 2021 r. (s. 14 decyzji). Jest oczywiste, że decyzja organu I instancji nie może zostać zrealizowana, a inne osoby – spadkobiercy dotychczasowego właściciela, mają prawo do przedstawienia swej własnej argumentacji. Już ze sprzeciwu tych osób wynika wprost, że kwestionują one ustalenia faktyczne i prawne, wnosząc o dalsze czynności dowodowe. Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje z kolei dwuinstancyjność postępowania, która musi mieć charakter realny, a nie jedynie formalny. Sąd w niniejszym postępowaniu wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Postępowanie dowodowe przed organem I instancji powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny (który może się zmieniać, co w sprawach budowlanych nie jest rzadkie) oraz prawny (mając na uwadze, że WINB częściowo zakwestionował ustalenia PINB w zakresie kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych [s. 14 decyzji WINB], podobnie jak część osób wnoszących sprzeciwy kwestionowało ustalenia PINB). Osoby, które potencjalnie mogą stać się adresatami decyzji (jak i pozostali uczestnicy) powinny mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, powinny mieć zrealizowane gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania oraz powinny mieć możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego materiału dowodowego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co sprzeciwy podlegały oddaleniu w trybie art. 151a § 2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.