II SA/Gl 112/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi W. Ch. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej Kpa), po rozpatrzeniu odwołania W.C. od decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miejskiemu Zarządowi Dróg w C. pozwolenia na budowę nowoczesnego systemu transportu zbiorowego w C. – rozbudowę infrastruktury tramwajowej, drogowej i pasażerskiej dla obsługi osiedli: [...], [...] i [...] ([...], ul. [...], Al. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu stwierdził, że odwołanie zgodnie z art. 129 § 2 Kpa wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Decyzja Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...]r. została wydana na podstawie przepisów Prawa budowlanego z zastosowaniem trybu wynikającego z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 80, poz. 6721 ze zm. aktualne brzmienie Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), tj. art. 28 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ administracji publicznej (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta C.) doręcza decyzję o pozwoleniu na budowę wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej (art. 28 ust. 1), z odpowiednim zastosowaniem art. 49 Kpa. Zatem upływ czternastodniowego terminu, w ciągu którego obwieszczenie było dostępne publicznie powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. została doręczona inwestorowi (wnioskodawcy) w dniu 10 grudnia 2009 r., natomiast obwieszczenie zawiadamiające strony postępowania o wydaniu przedmiotowej decyzji zostało opublikowane w dniu 20 stycznia 2010 r. w prasie lokalnej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Urzędu Miasta, a także wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta C. w okresie od dnia 4 stycznia 2010 r. do 18 stycznia 2010 r. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego skuteczne doręczenie decyzji Prezydenta Miasta C. dla inwestora nastąpiło w dniu 10 grudnia 2009 r., z kolei dla wszystkich ewentualnych pozostałych stron przedmiotowego postępowania - w dniu 20 stycznia 2010 r. (tj. dzień opublikowania ww. obwieszczenia w prasie lokalnej) i od tego dnia zaczął biec czternastodniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji, który ostatecznie upłynął w dniu 3 lutego 2010. Tym samym W.C. wnosząc odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta C.nr [...] z dnia [...] r. w dniu 4 października 2010 r. bezpośrednio do Wojewody [...] uchybił ustawowemu terminowi do jego wniesienia. Organ nie ma przy tym swobody wyboru konsekwencji prawnych stwierdzenia uchybienia terminu. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak wydać na podstawie art. 134 kpa postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminu wynika bowiem z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. W zaistniałej sytuacji, ze względu na ostateczność kwestionowanej decyzji organ odwoławczy nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy. W skardze wniesionej na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W.C. nie zgodził się z postanowieniem Wojewody [...], zarzucając mu naruszenie art. 11a pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), przez niewłaściwe przyjęcie, że zostały dokonane wszystkie wymogi formalne i merytoryczne. W ocenie skarżącego nie zostały w szczególności sporządzone badania w zakresie akustyki określającej poziom szkodliwości dla zdrowia takich czynników jak nadmierny hałas oraz drgania podłoża, które będą emitowane do otoczenia z chwilą uruchomienia linii tramwajowej i przystanku tramwajowego usytuowanego koło jego domu. Ponadto skarżący zarzuca naruszenie art. 49 Kpa przez pominięcie faktu, że wraz z utworzonym komitetem protestacyjnym dowiedział się o faktycznym przebiegu linii tramwajowej z chwilą wystąpienia do Urzędu Miejskiego o udostępnienie planów przebiegu torów tramwajowych, które Komitet otrzymał w maju 2010 r. O wydaniu tej decyzji nie został natomiast zawiadomiony w drodze obwieszczenia wywieszonego na terenie osiedla, na którym mieszka tak jak stosuje się zwyczajowo. Poza tym zdaniem skarżącego winien być on zawiadomiony jako strona ze względu na fakt, że tory tramwajowe będą usytuowane w odległości [...] m od jego domu. Jedynym dokumentem jaki skarżący zobaczył w prasie, tj. Gazecie Wyborczej było obwieszczenie Prezydenta Miasta C. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy nowoczesnego systemu transportu zbiorowego w C., co miało miejsce w dniu 2 września 2009 r. Na powyższy dokument skarżący złożył odwołanie w dniu 10 września 2010 r. W związku z powyższym wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia, oddalenie torowiska od jego domu o co najmniej [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a tylko pod tym względem podlega ono kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miejskiemu Zarządowi Dróg w C. pozwolenia na budowę nowoczesnego systemu transportu zbiorowego w C.. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 134 Kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji, co w konsekwencji wyłącza dopuszczalność jej skontrolowania w zwyczajnym postępowaniu odwoławczym. Termin określony w art. 129 § 2 kpa, jest terminem ustawowym, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Jego niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Organy administracji nie posiadają uprawnień do przedłużania terminów ustawowych. Bezskuteczność czynności procesowej prowadzić może do zamknięcia drogi postępowania administracyjnego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 Kpa, a stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto pod rządami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w poprzednim jej brzmieniu i zastosowanie miał art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008, nr 154, poz. 958) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszym postępowaniu decyzję o lokalizacji przedmiotowej inwestycji Nr [...] wydał Starosta C. w dniu [...] r. Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 ww. ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony, w drodze obwieszczeń, w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę drogi zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią tej decyzji. Przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z przywołanego unormowania nie można wyprowadzić obowiązku, o jakim mówi skarżący, ogłaszania obwieszczeń o wydaniu decyzji na terenie osiedli, a wystarczy jego zamieszczenie jedynie na tablicy ogłoszeń urzędu gminy i w prasie lokalnej. Analiza akt sprawy wykazała, iż ogłoszenia o pozwoleniu na budowę nowoczesnego systemu transportu zbiorowego w C. – rozbudowę infrastruktury tramwajowej, drogowej i pasażerskiej dla obsługi osiedli: [...], [...] i [...] ([...], ul. [...], [...], ul. [...],ul. [...], ul. [...]) zostały opublikowane prawidłowo. Obwieszczenie zawiadamiające strony postępowania o wydaniu przedmiotowej decyzji zostało opublikowane w dniu 20 stycznia 2010 r. w prasie lokalnej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Urzędu Miasta oraz wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta C. w okresie od dnia 4 stycznia 2010 r. do 18 stycznia 2010 r. Wskazać przy tym należy, że skorzystanie z obwieszczenia lub publicznego ogłoszenia decyzji w trybie art. 49 Kpa wymaga powołania podstawy prawnej zawartej w odrębnym akcie prawnym rangi ustawowej. Przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 49 są zarówno przepisy kodeksu, jak i przepisy innych ustaw, które przewidują zawiadamianie stron postępowania o czynnościach organu w formie obwieszczenia lub innej formie publicznego ogłaszania. W niniejszej sprawie taki warunek został spełniony, gdyż ten sposób doręczenia decyzji przewidywał powołany wyżej art. 28 ust. 2 specustawy drogowej. Przepis art. 49 Kpa wprowadza fikcję prawną doręczenia. Wynika ona ze zwrotu: "w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Wskazany termin oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, w niniejszej sprawie od dnia 20 stycznia 2010 r. (tj. dzień opublikowania ww. obwieszczenia w prasie lokalnej) i od tego dnia zaczął biec czternastodniowy termin wskazany w przepisie art. 49 Kpa po upływie którego rozpoczyna bieg 14 dniowy termin do wniesienia odwołania na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Błędnie zatem przyjął Wojewoda [...], że ten ostatni termin ostatecznie upłynął w dniu 3 lutego 2010 r. W tym dniu rozpoczął bowiem dopiero bieg 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. Jeżeli publiczne ogłoszenie następowało w różnych dniach (w przypadku wielości stosowanych form) przyjąć należy, że termin rozpoczyna bieg od ostatniego dnia ostatniego z ogłoszeń. Rozwiązanie przyjęte w art. 49 Kpa jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (por. wyrok NSA 2010.03.23, I OSK 45/10, LEX nr 597602). Błedne obliczenie przez Wojewodę terminu o jakim mowa w art. 149 Kpa nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem W.C. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...], z dnia [...] r., bezpośrednio do Wojewody [...] dopiero w dniu [...] r. W tym stanie rzeczy należało uznać bezskuteczność czynności procesowej, jaką było wniesienie odwołania. Następstwem uchybienia ustawowego terminu z art. 129 § 2 Kpa jest ostateczność decyzji organu I instancji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi zatem rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 Kpa). W związku z powyższym organ odwoławczy, do którego wpłynęło odwołanie jest obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie to zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W razie stwierdzenia, jak w rozpoznawanej sprawie, że odwołanie zostało złożone po terminie, a nie towarzyszył mu wniosek o przywrócenie uchybionego terminu, organ ma obowiązek wydać postanowienie o uchybieniu terminu na podstawie art. 134 Kpa. Postanowienie to jest ostateczne, a jego wydanie nie zależy od uznania organu, ale wyłącznie od stwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanki w postaci złożenia odwołania po terminie. W tym stanie rzeczy decyzja Prezydenta Miasta C. w dacie składania odwołania przez skarżącego miała już walor ostateczności i jako taka może być wzruszona tylko w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziałach 12 i 13 działu II Kpa. Skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).