II SA/Gl 112/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rybniku na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 28 grudnia 2005 r. nr 655/XLI/2005 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach obejmujących § 15 ust. 4, § 16, § 17 zdanie 3 – w zakresie słów "koszty uzgodnienia ponosi osoba ubiegająca się o przyłączenie według cennika przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego", § 18 ust. 2 w zakresie słów "na koszt osoby ubiegającej się o przyłączenie" i § 27 ust. 2 załącznika. Zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72 poz. 747 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1190 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Rada Miasta Rybnika uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Rybnika jako załącznik do uchwały. Uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z 2006 r. nr 20, poz. 675. Skargę na powyższą uchwałę wniósł w dniu 29 grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w Rybniku, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, dotyczącej: - § 15 ust. 4, w którym przewidziano nałożenie na osobę ubiegającą się o przyłączenie obowiązku zapłaty wynagrodzenia za wydanie warunków technicznych, - § 16 ust. 1, w zakresie wskazania w warunkach przyłączenia do sieci możliwości nałożenia na osobę ubiegającą się o przyłączenie obowiązku wybudowania za jej zgodą ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, - § 17, w którym przewidziano nałożenie na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku poniesienia kosztów uzgodnienia dokumentacji do wydania warunków technicznych przyłączenia, - § 18 ust. 2, w którym przewidziano nałożenie na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku zapłaty wykonania włączenia do posiadanych przez przedsiębiorstwo sieci, - § 27, w zakresie, w którym uzależnia się zapewnienie wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy pomiędzy gminą i przedsiębiorstwem. Prokurator zarzucił wydanie uchwały w tej części z istotnym naruszeniem art. 31 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu..., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej (§ 15 pkt 4, § 16 ust. 1, § 17 i § 18 pkt 2 uchwały), a także naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy (§ 27 uchwały) Żaden przepis nie daje Gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze aktu prawa miejscowego, gdyż z mocy art. 84 Konstytucji, możliwe to jest wyłącznie w drodze ustawy. Dostawa wody na cele przeciwpożarowe nie może zaś być uzależniona od zawarcia umowy, gdyż przekracza to delegację ustawową z art. 22 ust. 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Rybnika wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu Gminy, katalog z art. 15 ust. 2 ustawy ma charakter otwarty. Zaskarżone przepisy nie nakładają dodatkowej opłaty na odbiorców usług, lecz opierają się na treści art. 15 ust. 2 i 4 ustawy i odsyłają do art. 19 ustawy. Zatem wymagane jest uregulowanie w regulaminie, które czynności i usługi przedsiębiorstwa stanowią koszt odbiorcy, wynagrodzenie przedsiębiorstwa i ich ramy oraz jak przebiega proces przyłączenia. Zatem zaskarżone przepisy spełniają wymogi z art. 94 i art. 7 Konstytucji oraz gwarantują jednoznaczne i czytelne uregulowania dla ich adresatów, nie naruszając art. 84 Konstytucji. Mając na uwadze art. 19 ust. 2 pkt 9 oraz art. 22 pkt 2 ustawy, konieczne było też unormowanie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, skoro ustawa reguluje jedynie sposób wyliczenia wynagrodzenia należnego przedsiębiorstwu od gminy. W toku rozprawy sądowej Prokurator wskazał na naruszenie art. 19 ustawy i sprostował oznaczenie jednostek redakcyjnych. Sprecyzował skargę, domagając się stwierdzenia nieważności § 18 ust. 2 regulaminu w zakresie słów "na koszt osoby ubiegającej się o przyłączenie" oraz stwierdzenia nieważności § 16 w całości. Pełnomocnik Gminy podniósł, że zaskarżona uchwała nie wprowadza żadnych opłat, ani innych danin o charakterze publicznym, a jedynie odnosi się do kwestii wynagrodzenia i ponoszenia kosztów przez odbiorców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Trafnie zarzucił Prokurator wydanie uchwały w zaskarżonym zakresie z istotnym naruszeniem prawa, co z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1975), skutkuje nieważnością aktu prawa miejscowego w części. Organ gminy związany jest upoważnieniem ustawowym i nie może wykraczać poza kompetencje, przyznane mu w ustawie (art. 40 ust. 1 tej ustawy). Zakres upoważnienia ustawowego w niniejszej sprawie w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały regulował przepis art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu... wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 328). Z mocy tej regulacji, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez to przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączenia do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Gminy, że użycie przez ustawodawcę sformułowania: "w tym", oznacza że wyliczenie z art. 19 ust. 2 tej ustawy nie ma charakteru wyczerpującego. Nie oznacza to jednak prawnej możliwości zawarcia w akcie prawa miejscowego postanowień, stanowiących powtórzenie regulacji ustawowej, czy też jej doprecyzowanie. Nie sposób podzielić argumentacji Gminy, że skoro regulacja art. 15 ust. 2 ustawy, nie jest jednoznaczna i była przedmiotem wykładni w orzecznictwie sądowym, w tym Sądu Najwyższego, dopuszczalne jest zawarcie w akcie prawa miejscowego dodatkowych regulacji (§ 15 ust. 4, § 17 zd. 3 i § 18 ust. 2 – w zakresie słów "na koszt osoby ubiegającej się o przyłączenie" regulaminu), które wskazują, jakie czynności oraz usługi przedsiębiorstwa, stanowią koszt odbiorcy i wynagrodzenie przedsiębiorstwa. Przepis art. 15 ust. 4 ustawy, odsyła co prawda do regulaminu, lecz jedynie gdy idzie o spełnienie warunków przyłączenia nieruchomości do sieci, gdyż wówczas przedsiębiorstwo ma ustawowy obowiązek takiego przyłączenia. Z treści art. 15 ust. 2 i 4 ustawy, nie sposób jednak wywieść uprawnienia organu gminy do stanowienia w drodze aktu prawa miejscowego, jakie konkretnie nakłady i wydatki obciążają odbiorcę usług. Nie mieści się to bowiem pod pojęciem "praw i obowiązków przedsiębiorstwa i odbiorców usług", a w tym warunków przyłączania do sieci w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy. Zasadnie też zarzucił Prokurator, że § 16 ust. 1 regulaminu, wykracza poza delegację ustawową. Kwestia wybudowania z własnych środków urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, została uregulowana w art. 31 ustawy. Materia ta ma charakter cywilnoprawny i nie może być unormowana aktem prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06). Konsekwencją przekroczenia delegacji ustawowej musi być stwierdzenie nieważności całego przepisu § 16 regulaminu. Postanowienia ust. 1-5 tego przepisu, są bowiem integralnie związane. Zdaniem sądu administracyjnego, przepis § 27 regulaminu nie mieści się też w pojęciu "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe". Organ gminy nie może nałożyć na przedsiębiorstwo obowiązku zawarcia umowy z gminą jako warunku dostarczania wody na takie cele. Zatem przepis § 27 uchwały, istotnie narusza delegację ustawową, jak i treść art. 22 ust. 2 ustawy, który to przepis stanowi o obciążeniu gminy kosztami dostaw wody na cele przeciwpożarowe. Oznacza to, że uchwała w powyższym zakresie narusza także art. 7, 84 i 87 ust. 2 Konstytucji. Stąd też uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonych częściach na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Z mocy art. 152 § 2 tej ustawy, dopiero uprawomocnienie się wyroku rodzic będzie skutek prawny w postaci wyeliminowania uchwały w części z obrotu prawnego. ec