II SA/Gl 1121/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i za przejazd po drogach krajowych bez uiszczenia opłaty 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. nałożył na H. S. prowadzącego Przedsiębiorstwo [...] karę w kwocie [...] zł za brak podczas kontroli [...] r. karty opłaty drogowej od samochodu Jelcz będącego w jego posiadaniu, kierowanego przez kierowcę nie będącego jego pracownikiem, co z faktem, że dopuszczalna masa całkowita dla tego pojazdu wynosiła 15.200 kg wykluczało zakwalifikowanie realizowanego przewozu jako niezarobkowego na potrzeby własne. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym) przedmiotowy transport wymagał też uzyskania przez przedsiębiorcę licencji, której H. S. również nie posiadał. Przepisy szczególne przewidują w takiej sytuacji karę w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz [...] zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Po rozpatrzeniu odwołania H. S. decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją tego Dyrektora z dnia [...] r., który podtrzymał ustalenia faktyczne i ocenę prawną przedstawioną w decyzji wcześniejszej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, H. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości, ewentualnie o jej częściowe uchylenie i wymierzenie kary adekwatnej do stopnia winy skarżącego. Wskazał, że w dniu kontroli tj. [...] r. W. B. był zatrudniony w jego przedsiębiorstwie, z tym, że był to drugi dzień jego pracy i wobec tego warunki umowy o pracę miały być dopiero potwierdzone na piśmie. Jednakże po zaistniałym zdarzeniu, porzucił pracę i nie został także zarejestrowany w ZUS Oddział C. Ponadto skarżący podniósł, że nie zostały zachowane zasady wyrażone w art. 7 i 8 k.p.a., nakazujące uwzględnienie słusznego interesu obywatela przy rozpoznawaniu spraw, gdyż nałożono na niego znaczną karę pieniężną za zdarzenia, którym nie mógł zapobiec. Dyrektor Izby Celnej w K., w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W następstwie wniesionej przez H. S. skargi WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 10.09.2007 r. stwierdził nieważność w/w decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. przyjmując, że została podjęta z naruszeniem przepisów o właściwości organów. Wskazany w tej decyzji art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. c ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68 poz. 62 ze zm., zwanej dalej Prawem celnym) określa bowiem właściwość organów w sprawach celnych. Do takich nie można zaś zaliczyć postępowania w sprawach objętych, jak w rozpatrywanym przypadku, regulacją ustawy o transporcie drogowym, pomimo, że do przeprowadzenia kontroli o jakiej mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, uprawnieni są – obok innych funkcjonariuszy wymienionych w tym przepisie – również funkcjonariusze organów celnych. Należało zatem zdaniem Sądu uwzględnić treść art. 89 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 93 ust. 1 i 1a oraz art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Wynika z nich, że uprawnieni do kontroli dokumentów funkcjonariusze organów celnych mają prawo nałożyć karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, która jest wydawana w imieniu organu właściwego, ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli. Od decyzji takiej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył. Wobec tego WSA w Gliwicach stwierdził, że organem odwoławczym nie może być organ, który wydał decyzję w I instancji. Zwrócił też Sąd uwagę, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają bliższych wskazań dotyczących właściwości instancyjnej. W konsekwencji, skoro w rozpatrywanej sprawie kontrola przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym została przeprowadzona przez funkcjonariuszy organów celnych, to właściwość tę należało określić w oparciu o przepisy regulujące ustrój organów administracji celnej tj. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 156 z 2004 r. poz. 1641 ze zm., zwanej dalej ustawą o Służbie Celnej). Jak wynika z art. 1b pkt 3 tej ustawy do zadań dyrektora izby celnej należy rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach należących w pierwszej instancji do naczelników urzędów celnych. Ustawa ta nie zawiera natomiast przepisu wskazującego organ, do którego miałoby przysługiwać odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej ale przepisy ustrojowe określają nadto, że minister sprawuje nadzór w sprawach, w których właściwe są organy celne. W świetle treści art. 17 pkt 3 kpa, jako organy wyższego stopnia - a więc właściwe według art. 127 § 2 kpa do rozpatrzenia odwołania, zostały zaś wymienione odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Dyrektor Izby Celnej w K. zarzucił, że wbrew stanowisku Sądu jest organem odwoławczym od decyzji w zakresie naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym wydanych przez funkcjonariuszy celnych działających z jego upoważnienia. Wynika to jego zdaniem z art. 1 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej i art. 69 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa Celnego. Nadto powołując się na treść art. 141 § 4 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) zarzucił, że WSA w zaskarżonym wyroku nie wskazał, który organ jest organem odwoławczym od decyzji wydanej w tego typu sprawach w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej. Nie wskazał też jakie przepisy powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej NSA wyrokiem z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II GSK 338/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Uzasadniając to rozstrzygnięcie NSA podzielił zarzut wydania wyroku przez sąd I instancji z naruszeniem art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy p.p.s.a. Zarzucił, że Sąd ten ograniczył w istocie w tym wyroku wywód prawny do wskazania przepisów, które w sprawie nie mogły mieć zastosowania. Pominął natomiast tę regulację ustawową, która wprost wskazuje na właściwość organów celnych, a mianowicie art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872, zwanej dalej ustawą o administracji rządowej w województwie). Zgodnie z tym przepisem indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Nie podzielił natomiast NSA poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, że w sprawach objętych regulacją ustawy o transporcie drogowym mają zastosowane przepisy ustawy Prawo celne i przepisy Ordynacji podatkowej. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) wziął pod rozwagę z urzędu. W przedmiotowej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w K. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, którą można uznać jako akt prawa ustrojowego organów administracji celnej, zawiera uregulowania w zakresie kompetencji organów celnych. Treść art. 1 b tej ustawy stanowi, iż do zadań dyrektora izby celnej należy - między innymi - rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4). Z powyższego wynika zatem, iż zasadą jest, że w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji (organem odwoławczym) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1 b w pkt 4, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Zdaniem Sądu nie wymaga szerszego uzasadnienia, iż sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające m.in. na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji i bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego. Do tych spraw mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia [...] r. o transporcie drogowym . Przesądza to zdaniem Sądu w sposób jednoznaczny, iż Dyrektor Izby Celnej w K. nie był uprawniony (nie był organem właściwym) do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ I instancji. Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach powołanej ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 89 tej ustawy w ust. 1 pkt. 3 stanowi, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust. 1a). Natomiast z treści ust. 5 art. 93 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego podejmują dwa różne (inne) organy, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem. Przeto też nie do przyjęcia jest koncepcja prezentowana przez organ procedujący w niniejszej sprawie, iż jest on zarówno organem I instancji, jak i organem nadrzędnym w stosunku do samego siebie. To w połączeniu ze stwierdzeniem, iż orzekanie o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 93 ust.1a ustawy o transporcie drogowym). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej. W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, iż organy administracji celnej zaliczone zostały zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) do organów administracji niezespolonej (pkt 8 załącznika do tej ustawy). Zgodnie z art. 3 tej ustawy organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Natomiast jak stanowi jej art. 6 indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Po myśli art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603) jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są odpowiednio: gminy, powiaty i województwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa. Powyższe potwierdza dodatkowo wyprowadzony wyżej z ustawy o Służbie Celnej wniosek, iż w sprawach, które zostały przyznane do zakresu działania organów celnych, zasadą jest, że uprawnionym do wydania rozstrzygnięć w pierwszej instancji są naczelnicy urzędów celnych. Powyższe wywody prowadzą wprost do kolejnego wniosku o oczywistym naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i 127 § 1 i 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne ma bowiem charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Stąd też wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88 - ONSA 1989/1/36). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia ją poprzedzającego. Stwierdziwszy zatem z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wspomnianej ustawy nieważność wyżej wymienionych orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu, a zatem, skoro doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, sprawa winna być przekazana do rozpatrzenia organowi właściwemu. tj. naczelnikowi urzędu celnego jako organowi pierwszej instancji. Dopiero ewentualne odwołanie od decyzji tego organu właściwy będzie rozpoznać Dyrektor Izby Celnej w K. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. a o kosztach postępowania sądowego zgodnie z jego wynikiem na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 211 i art. 212 § 1 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). SJ/