II SA/Gl 1122/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: ŚWINB) decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) z dnia [...] r. o nr [...] (znak: [...]), którą organ ten odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] r. o nr [...]. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na przebudowie budynku przy ul. [...] w B. w 2008 r., nakazał Ł. K. i A.W. usunięcie nieprawidłowości, poprzez wykonanie dodatkowego kotwienia płyt styropianowych na ścianie zachodniej budynku, w terminie do 31 maja 2014 r. Samowolnie wykonane roboty polegały na rozebraniu starego komina, wybudowaniu nowego oraz dociepleniu ścian budynku płytami styropianowymi. W wyniku wniosku Z. N. , który we wniosku z [...]r. wskazał na wyjście na jaw nowej, istotnej dla sprawy okoliczności, postanowieniem z [...]r. nr [...], PINB wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ta nowa okoliczność, to brak przedmiotowego komina, co ma potwierdzać zdjęcie z 2003 r. które, według wnioskodawcy, wskazuje na to, że w 2008 r. wybudowano nowy komin. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego PINB decyzją z [...]r. nr [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] r. Zdaniem organu I instancji, nie ma bowiem znaczenia, czy komin taki był przed rozpoczęciem robót budowlanych przeprowadzonych w 2008 r., których dotyczyła decyzja z dnia [...] r., skoro w postępowaniu tym przyjęto, że komin został wybudowany prawidłowo od podstaw (od nowa) po całkowitym rozebraniu komina istniejącego wcześniej. Komin nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, jest urządzeniem budowlanym, a więc elementem zapewniającym prawidłowe funkcjonowanie obiektu. W konsekwencji roboty budowlane zrealizowane w 2008 r. obejmujące m.in. wybudowanie spornego komina stanowiły jedynie przebudowę budynku w rozumieniu art 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W wyniku wybudowania komina zmianie nie uległy charakterystyczne parametry użytkowe i techniczne przedmiotowego budynku mieszkalnego. PINB uznał w tej sytuacji, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] r., gdyż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej ŚWINB, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez E.N. i Z.N. (dalej: skarżący), decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchylił decyzję PINB z [...]r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zdaniem organu II instancji, jeśli, jak podają skarżący, zdjęcie wykonano w kwietniu 2006 r., to wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego z dnia 15 października 2017 r. złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. W konsekwencji PINB powinien był odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. bądź tez wznowione postępowanie umorzyć na podstawie art 105 § 1 k.p.a. Wbrew temu postępowanie zostało wszczęte, stąd ŚWINB na podstawie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowił uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. W skardze na tą decyzję skarżący podnieśli, że powoływane przez nich zdjęcie zostało wykonane w 2006 r., to odnaleźli je w kwietniu 2017 r. i w piśmie z dnia 24 kwietnia 2017 r. poinformowali o tym PINB. Nadto o odnalezionym zdjęciu PINB został powiadomiony ustnie w dniu 4 października 2017 r. i w następstwie tego powiadomienia zostało sformułowane pismo z dnia 5 października 2017 r., do którego przedmiotowe zdjęcie zostało dołączone. Podnieśli również, że gdy chodzi o skierowane do nich przez organ odwoławczy wezwania o wskazanie daty dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, to w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu uzyskali informację, że chodzi o wyjaśnienie różnicy w ich twierdzeniu, czy powoływane przez nich zdjęcie zostało wykonane w 2003 czy też w 2006 r. Wyrokiem z 6 lutego 2019 r., akt II SA/Gl 831/18, WSA w Gliwicach uchylił ww. decyzję ŚWINB. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku ŚWINB, z wydanego przez PINB postanowienia o wznowieniu z dnia [...] r. nie wynika w jasny sposób, że zostało wydane na wniosek skarżącego z dnia 5 października 2017 r. W piśmie z dnia 5 października 2017 r. nie zostało wyartykułowane w wyraźny sposób żądanie wszczęcia postępowania, mogące być uznane za żądanie w rozumieniu art 147 k.p.a. W sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie jego intencji w związku z treścią tego pisma, a jednocześnie w uzasadnieniu swojego postanowienia stwierdził, że okoliczności przedstawione w piśmie wskazują na możliwość istnienia przyczyn wznowienia, o których mowa w art 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to wbrew stanowisku organu odwoławczego należało przyjąć, że postanowienie zostało wznowione z urzędu, a nie na wniosek skarżącego. Pośrednio za takim stanowiskiem przemawia też okoliczność, że PINB w ogóle nie rozważał kwestii terminowości żądania (gdy przyjąć, że to ono stanowiło podstawę wznowienia) w kontekście treści art. 148 § 1 k.p.a. Niezależnie od tego, nawet gdyby przyjąć, że wznowienie miało miejsce na żądanie skarżącego, to skoro PINB przedstawione przez niego w piśmie z dnia 5 października 2017 r. okoliczności uznał za wiarygodne co do przyczyn wznowienia z art 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to i tak postępowanie powinien wznowić z urzędu. wznowienia postępowania doszło z urzędu. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że z uwagi na wniesienie podania o wznowienie z uchybieniem terminu o jakim mowa w ark 148 § 1 k.p.a., wszczęte postępowanie siało się bezprzedmiotowe i w rozumieniu art 105 § 1 k.p.a. na etapie postępowania odwoławczego podlegało umorzeniu na podstawie art 138 g 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał, iż w ponownym postępowaniu ŚWINB powinien rozpoznać sprawę w drugiej instancji merytorycznie. W szczególności rozstrzygnąć czy wynikająca ze wskazywanego przez skarżących zdjęcia okoliczność była istotna w rozumieniu art. 149 pkt 5 k.p.a. dla załatwienia sprawy zakończonej prawomocną decyzją PINB z dnia [...] r. nr [...], czy też, jak przyjął to organ pierwszej instancji w decyzji z dna [...] r., okoliczność ta dla wyniku zakończonego wówczas postępowania legalizacyjnego nie miałaby istotnego znaczenia. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. ŚWINB, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał mocy decyzję PINB z [...] r., podzielając tym razem stanowisko organu I instancji odnośnie do braku podstaw do uchylenia, w wyniku postępowania wznowieniowego, decyzji PINB z [...] (nakazującej inwestorowi wykonanie określonych robót). Zdaniem ŚWINB, nowa okoliczność faktyczna, istniejąca w dniu wydania decyzji PINB z dnia [...] r., przedstawiona przez Z.N w postaci zdjęcia, nie jest istotna dla niniejszej sprawy. Nie ma ona wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji, bowiem nawet gdyby organ powiatowy wiedział o ww. okoliczności w dniu wydania decyzji z [...] r. to i tak wydałby decyzję o tożsamej sentencji. Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowego komina PINB zakwalifikował jako przebudowę budynku znajdującego się przy ul. [...] w B. . Zatem niezależnie od tego, czy przedmiotowy komin powstał w 2013 r., w miejscu starego komina, czy też został wybudowany miejscu, w którym uprzednio nie znajdował się żaden komin, to i tak takie roboty zostałyby zakwalifikowane jako samowolna przebudowa budynku, wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jego legalizacja podlegałaby rozpoznaniu w postępowaniu naprawczym określonym w art. 50-51 Prawa budowlanego, które zostało przeprowadzone przez organ powiatowy. Ponadto, według przedłożonej przez inwestora oceny technicznej, przedmiotowe roboty zostały wykonane poprawnie. Z tych względów przedmiotowe zdjęcie nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia PINB. W skardze z [....] r. E. N. i Z. N. podnoszą zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: 1/ art. 145 8 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i niewznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...]r. z urzędu w sytuacji, gdy pismem dnia [...] r. skarżący poinformowali organ I instancji o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy okoliczności oraz nowych dowodów tj. odnalezieniu zdjęcia przedstawiającego brak komina w miejscu, w którym został wybudowany; - poprzez błędne uznanie, że nowa okoliczność faktyczna, istniejąca w dniu wydania decyzji PINB w B. z dnia [...] r., przedstawiona przez skarżących w postaci zdjęcia, nie jest istotna dla niniejszej sprawy, gdyż nie ma wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu powiatowego; 2/ art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., - poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - poprzez niepodjęcie działań zmierzających do zaspokojenia słusznego interesu skarżących; - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa; - poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego doszło do wydania nieprawidłowej decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r.; - poprzez pominięcie, że pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. skarżący poinformowali organ o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów co powinno skutkować wznowieniem postępowania; - poprzez zaniechanie zwrócenia się do skarżących celem ewentualnego opisania zdjęcia stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu skargi podaje się, że wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie okoliczność, na którą powołują się skarżący, a więc zdjęcie potwierdzające brak komina w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w B., stanowią podstawę do uchylenia decyzji PINB z [...] r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że instytucja wznowienia postępowania prowadząca do wzruszenia decyzji ostatecznej znajduje zastosowanie jedynie wtedy, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe w sposób określony w art. 145 § 1 pkt. 1-8, art. 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a., a ponadto wadliwość ta miała wpływ na wydaną decyzję. Skarżący wskazywali na przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., twierdząc, że wyszła na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Tą nową okolicznością ma być brak komina, który został wybudowany w roku 2008 - podczas gdy organy przyjęły, że istniał wcześniej i został tylko przebudowany - a dowodem to potwierdzającym ma być zdjęcie przedłożone przez skarżących. Okoliczność, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., powinna być istotna dla sprawy, co w tym przypadku budzi wątpliwości. Sprawa, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania była prowadzona na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: pr. bud.). Jej przedmiotem była legalizacja robót budowlanych polegających na przebudowie budynku położonego przy ul. [...] w B. , tj. rozebraniu starego komina, wybudowaniu w to miejsce nowego oraz docieplenie ścian budynku płytami styropianowymi. PINB decyzją z [...] r., podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i określił termin ich wykonania. Skarżący, jak wynikałoby z wniosku o wznowienie, a także z odwołania i skargi, zdają się sugerować, że organ nadzoru budowlanego zastosował niewłaściwy tryb postępowania, przy czym nie wyjaśniają przyczyn (podstaw) zakwestionowania przyjętego trybu, jak i nie wskazują właściwej procedury dla tego przypadku. Wracając do pytania, czy podana przez skarżących nowa okoliczność w postaci wybudowania - w trakcie robót prowadzonych w 2008 r. - nowego komina, który wcześniej nie istniał, ma dla sprawy administracyjnej, załatwianej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud., istotne znaczenie stwierdzić trzeba, że nie ma dla niej w ogóle żadnego znaczenia. Istotne jest bowiem jedynie to, czy wybudowanie komina stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 50 ust. 1 pr. bud. i czy było (jest) możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. PINB podejmując decyzję z [...] r. przyjął, że wykonane roboty polegały na przebudowie części elementów budynku i jako takie wymagały pozwolenia na budowę. Jako przebudowa pozostawały jednak poza hipotezą art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 pr. bud., wobec czego znajdowała do nich zastosowanie procedura określona w art. 50-51 pr. bud. W tym kontekście kwestia wybudowania komina od nowa, czy też odbudowania go, po uprzednim rozebraniu wcześniej istniejącego, nie stanowi problemu. Jeden i drugi przypadek mieści się w zakresie hipotezy art. 50 ust. 1 pr. bud. Roboty związane z przebudową, dotyczące samego komina, zostały wykonane zgodnie z wymogami (przepisami) technicznymi, co uzasadniało brak nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. Zatem, w ocenie Sądu, taka "nowa okoliczność" w sprawie nie zachodzi, a tym samym nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, uzasadniająca uchylenie decyzji PINB z [...] r. określona w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. To zaś, w myśl art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a., stanowi podstawę do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej W kontekście tych rozważań nie zasługują na aprobatę zarzuty podnoszone w skardze, które skupiają się na wykazaniu, że kwestia istnienia komina czy też jego braku przed wydaniem objętej wznowieniem decyzji PINB z [...] r. miała dla sprawy wznowieniowej istotne znaczenie, a więc, że była to nowa istotna dla sprawy okoliczność w rozumieniu art. 144 § 1 pkt. 5 k.p.a. Jak wykazano wyżej kwestia ta nie miała żadnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.