II SA/Gl 1127/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. W dniu 19 października 2005 r. funkcjonariusz Komendy Miejskiej Policji w C. działając na podstawie art. 130a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.), wydał dyspozycję usunięcia pojazdu marki Fiat [...] nr [...] z ulicy [...] w C. z powodu podejrzenia kierowania pojazdem po użyciu alkoholu. Jako podmiot dokonujący usunięcia wskazano firmę A, prowadzącą również parking, na który nakazano usunąć pojazd. Następnie na podstawie postanowienia Policji z dnia [...] r. powyższy pojazd uznano za dowód rzeczowy w sprawie karnej o czyn z art. 286 § 1 kk i nakazano jego zwrot właścicielowi. Skarżący W. J. jako podmiot dokonujący usunięcia pojazdu i przechowujący go na prowadzonym parkingu wniósł pozew do sądu powszechnego przeciwko jego właścicielowi o zasądzenie kosztów holowania i parkowania. Pozew ten został jednak odrzucony postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. W. z dnia [...] r. sygn. akt [...] z powodu niedopuszczalności drogi przed sądem powszechnym, zaś zażalenie skarżącego oddalił Sąd Okręgowy w W. na mocy postanowienia z dnia [...] r. sygn. akt [...]. W tej sytuacji wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. skarżący wystąpił do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. o przyznanie mu wynagrodzenia za dozór pojazdu od Skarbu Państwa. Postanowieniem z dnia [...] r. organ ten odmówił jednak przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia z tego tytułu. Jednakże postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w K.z dnia [...] r. stwierdzono nieważność tego postanowienia. Następnie pismem z dnia 17 lipca 2014 r. wniosek skarżącego przekazano do załatwienia Prezydentowi Miasta C. jako organowi właściwemu na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym – w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 22 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1018). Na wezwanie Prezydenta Miasta C., pismem z dnia 31 grudnia 2014 r. skarżący sprecyzował żądanie, wnosząc o przyznanie mu jako dozorcy wynagrodzenia za usunięcie, parkowanie i dozór nad pojazdem za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi do odbioru z parkingu. Jednakże organ ten postanowieniem z dnia [...] r. odmówił przyznania skarżącemu wynagrodzenia z powyższego tytułu, bowiem pojazd został odebrany przez właściciela pojazdu i nie orzeczono jego przepadku na rzecz gminy. Wskutek zażalenia skarżącego powyższe postanowienie zostało uchylone, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania na podstawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. celem ustalenia, czy skarżący został wyznaczony przez starostę do usunięcia i przechowywania pojazdu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. orzekł o odmowie przyznania żądanego wynagrodzenia, bowiem skarżący nie udokumentował, aby był jednostką wyznaczoną przez gminę do usuwania i przechowywania pojazdów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] r. orzekło o utrzymaniu w mocy powyższego postanowienia. Skargę na postanowienie ostateczne oddalił zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 942/16. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1247/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok oraz postanowienia organów obydwu instancji celem wyjaśnienia statutu skarżącego i na jakich warunkach przechowywał on pojazd w okresie do uznania go za dowód rzeczowy w postępowaniu karnym i wydania go pokrzywdzonemu, przy uwzględnieniu faktu odrzucenia jego pozwu przeciwko właścicielowi. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. orzekł o odmowie przyznania żądanego wynagrodzenia. W wyniku odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] r. Kolegium uchyliło decyzję odmowną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem uwzględnienia stanowiska NSA. Wreszcie, decyzją z dnia [...] r. organ I instancji po raz kolejny orzekł o odmowie przyznania skarżącemu wynagrodzenia za usunięcie i sprawowanie dozoru nad przedmiotowym pojazdem. W oparciu o pismo Policji, organ I instancji ustalił, że organ ten nie posiada umowy, z której wynikałoby, że skarżący był wyznaczony przez miasto C. do usuwania pojazdów z drogi w latach 2001 oraz 2004-2009. Umowy takiej nie posiada również Gmina. Organ ustalił, że skarżący zawarł umowy w roku 2004 i 2007 na świadczenie usług w zakresie odpłatnego usuwania pojazdów z dróg i odpłatnego parkowania na okres 3 lat, lecz ze Starostą C. Z umów tych wynika, że usługi te wykonywane były na koszt właściciela. Zdaniem organu, skoro taki sam zapis zawarto w umowach z innymi podmiotami z 2004 r., to nawet gdyby skarżący był podmiotem wyznaczonym przez Gminę, to nie mógłby dochodzić zapłaty za usługi od tej jednostki. Sam fakt, że Policja wydała dyspozycję usunięcia pojazdu, nie świadczy zaś, że działo się to na podstawie umowy z Gminą, gdyż mogło to się odbywać na podstawie umów zawartych z innymi podmiotami publicznymi np. Komenda Miejska Policji w C., czy Starostwo Powiatowe w C. Z pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w K. z dnia 20 maja 2013 r. skierowanego do skarżącego wynika zaś niezbicie, że skarżący działał na podstawie umowy nr [...], zawartej w dniu [...] r. ze Starosta C. Zatem skarżący nie może dochodzić wynagrodzenia od Gminy w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odwołaniu od decyzji odmownej, błędnie zatytułowanym zażaleniem, skarżący po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, nie zgodził się ze stanowiskiem, że nie posiada statusu jednostki wyznaczonej przez właściwego starostę i nie posiada umowy zawartej z Gminą, a tym samym holował pojazd na "własną rękę". Skoro sprawa była już rozpatrywana przez sądy powszechne, które wskazały na drogę administracyjną i obowiązek poniesienia kosztów przez Skarb Państwa, odmowa przyznania mu wynagrodzenia jest bezpodstawna. Bez znaczenia jest zatem fakt, że to nie Gmina zleciła wykonanie usługi. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję odmowną, Kolegium stwierdziło bowiem, że nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżący był wyznaczony przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) w trybie art. 130a ust, 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Kolegium, dyspozycja Policji nie może być podstawą nawiązania stosunku administracyjnego, którego konsekwencją jest prawo do wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Dla poparcia stanowiska Kolegium przywołało wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1697/18. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. Działając z urzędu sąd administracyjny stwierdził bowiem, że decyzje organów obydwu instancji zapadły z rażącym naruszeniem wytycznych zawartych w przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie formy i trybu rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie brak podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego w formie decyzji administracyjnej z art. 104 § 1 kpa. Taką formę prawną działania ustawodawca przewidział bowiem dla orzeczenia o kosztach usuwania pojazdu i jego przechowywania, obciążających właściciela na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1990). Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest wniosek skarżącego jako podmiotu, który na zlecenie Policji dokonał usunięcia pojazdu drogi i przechowywał go na prowadzonym przez siebie parkingu. Sprawa powinna być rozstrzygnięta na gruncie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1438). na co jednoznacznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten nie przewiduje zaś działania w formie decyzji administracyjnej, lecz postanowienia. Już z tych względów skarga musiała odnieść skutek w drodze wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), co spowodowało wydanie obu decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest status skarżącego, a mianowicie, czy był on dozorcą wyznaczonym przez starostę do realizacji zadań na gruncie art. 130a ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym – w brzmieniu pierwotnym. Pierwotnie było to też zadanie rządowe, a dopiero z dniem 21 sierpnia 2011 r. stało się zadaniem własnym powiatu. Kwestia ta nie ma wpływu na właściwość starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzekania o wynagrodzeniu dozorcy pojazdu, lecz jest jedynie istotna dla ustalenia, kogo te koszty powinny obciążyć. Jednak w samym postanowieniu o wynagrodzeniu dozorcy nie wskazuje się podmiotu, obowiązanego do zapłaty tego wynagrodzenia. Poza ramami niniejszej sprawy pozostaje więc kwestia, czy koszty te powinien ponieść Skarb Państwa, jako że w dacie usunięcia pojazdu z drogi było to zadanie rządowe. Nieistotny jest też fakt, że nie doszło do orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, czy powiatu, gdyż pojazd ten zwrócono po 4 latach właścicielowi (vide: przywołany wyżej wyrok NSA). Zdaniem Kolegium skarżący działał jedynie na podstawie dyspozycji Policji, który to organ w ówczesnym stanie prawnym , tj. od dnia 11 września 2002 r. nie był uprawniony do zawierania umów z przedsiębiorcami. Takie stanowisko byłoby uprawnione, gdyby nie fakt, że organ I instancji ustalił, że skarżący zawarł w dniu [...] r. umowę nr [...] ze Starostą C. Umowy tej nie dołączono jednak do akt postępowania, a zdaniem sądu administracyjnego, fakt jej zawarcia ma istotne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Co prawda, skarżący na podstawie dyspozycji Policji usunął przedmiotowy pojazd z terenu miasta, lecz w sytuacji, gdy Starosta C. zawarł z nim umowę na usuwanie i przechowywanie pojazdów z terenu Powiatu, taki stan rzeczy oznacza, że skarżący był podmiotem wyznaczonym do usuwania i przechowywania pojazdów. Kwestia, że w niniejszej sprawie chodzi o pojazd, usunięty z terenu miasta, a nie powiatu, nie ma zdaniem sądu administracyjnego znaczenia dla stwierdzenia, że doszło do powstania stosunku administracyjnego. Odmienne rozumienie byłoby zbyt formalistyczne i nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 kpa). Co więcej, organ I instancji w istocie błędnie uznał, że to miasto (gmina), musiałoby ponieść te koszty, mimo że nie zleciła skarżącemu usunięcia i przechowania pojazdu, lecz Starosta C. Nadto, stwierdzić należy, że treść zawartej przez skarżącego umowy, a mianowicie fakt, że zastrzeżono w niej, że skarżący będzie dochodzić zapłaty wyłącznie od właściciela pojazdu, jest nieistotne dla uprawnienia żądania zwrotu wydatków i wynagrodzenia na podstawie art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej. Zawarcie umowy jest bowiem równoznaczne z wyznaczeniem danej jednostki dla realizacji zadań na gruncie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym i oznacza nawiązanie stosunku administracyjnego, którego treść nie jest kształtowana przez strony. Nadto, pozew o zapłatę przeciwko właścicielowi został odrzucony przez sąd powszechny. W konsekwencji, o ile skarżący zawarł przywołaną wyżej umowę ze starostą, jest on dozorcą, uprawnionym do żądania zwrotu wydatków i wynagrodzenia na podstawie art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność decyzji obu instancji jako obarczonych wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku o ich zasądzenie (art. 210 § 1 cyt. ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego organ I instancji winien dołączyć do akt wyżej przywołaną umowę, bądź jej uwierzytelniony odpis i na tej podstawie przyznać skarżącemu zgodnie z jego żądaniem wynagrodzenie za usunięcie i sprawowanie dozoru nad pojazdem. Ustalenie wysokości należności z tego tytułu opierać się winno w pierwszym rzędzie na wydatkach, wykazanych przez skarżącego, a o ile nie wykaże ich wysokości, należy opierać się na dyspozycji art. 836 kc (vide: wyrok NSA wydany w niniejszej sprawie). Nadto, wyjaśnienia wymagać będzie kwestia, czy skarżący po upływie 6 miesięcy od usunięcia pojazdu z drogi powiadomił właściwy organ (ówcześnie naczelnika urzędu skarbowego) o jego nieodebraniu z parkingu. Ma to bowiem znaczenie dla ustalenia, czy skarżącemu należy się wynagrodzenie za cały okres sprawowania dozoru, tj. do czasu jego odbioru przez właściciela. O ile bowiem nie powiadomił w ogóle właściwego organu o zaistniałej sytuacji po upływie 6 miesięcy, brak podstaw prawnych do przyznania mu wynagrodzenia za cały okres przechowywania pojazdu. ec