I OSK 1697/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia WSA del. Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1260/17 w sprawie ze skargi I. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1260/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I.C. (dalej określanej jako skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Na podstawie dyspozycji nr [...] usunięcia lub przemieszczenia pojazdu wydanej przez funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w [...] dnia [...] maja 2003 r. B.S. usunął przyczepę campingową (bez tablic rejestracyjnych) i umieścił ją na parkingu położonym w S, przy ul. [...]. B.S. dzierżawił wspomniany parking w okresie od dnia 1 kwietnia 2000 r. do dnia 31 marca 2006 r., a dnia 30 listopada 2006 r. wydał jego teren stowarzyszeniu [...], reprezentowanemu przez skarżącą. W dniu usunięcia pojazdu nie obowiązywała już umowa o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania oraz parkowania pojazdów, zawarta przez skarżącą i D. S., wspólników Spółki cywilnej "[...]", z Komendą Miejską Policji w [...] dnia [...] marca 2000 r. na trzy lata. Dopiero w dniu 26 sierpnia 2003 r. Prezydent [...] wydał z kolei zarządzenie nr [...], wyznaczając inne podmioty do usuwaniu pojazdów ([...] Sp. z o.o.) oraz do prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych (Przedsiębiorstwo [...]"). Wspólnicy Spółki cywilnej "[...]" nie przystąpili do konkursu przeprowadzonego w tej materii, swoje oferty złożyli w nim natomiast [...] B. S. oraz stowarzyszenie [...]. Działalność wykonywano pod firmą tej Spółki, w oparciu o umowę spółki cywilnej z dnia 1 stycznia 2000 r., została dnia 31 maja 2006 r. wykreślona z ewidencji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] orzekł o przepadku wskazanej wyżej przyczepy (pojazdu) na rzecz Gminy [...], po czym Prezydent [...], jako organ egzekucyjny, przeprowadził procedurę jej likwidacji, w wyniku której przekazano ją do stacji demontażu. Skarżąca wnioskiem z dnia 15 marca 2013 r. zwróciła się do Prezydenta [...] o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie przyczepy gastronomicznej za okres od dnia 11 maja 2003 r. do dnia 16 stycznia 2013 r., który jednak postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. załatwił ten wniosek odmownie. Postanowienie to zostało postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które orzekło o zwrocie wniosku, uznając, że sprawa ma charakter cywilny. Skarżąca złożyła na postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który uchylił je wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 799/15, wyrażając pogląd, że wniosek powinien być rozpoznany w trybie administracyjnym przez starostę wykonującego zadania publiczne o charakterze administracyjnoprawym. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] znów uchyliło postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. (postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r.), tym razem przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...], powołując się m.in. na art. 130a ust. 10f ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1990, ze zm.) oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) w związku z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 265, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie), odmówił skarżącej oraz D. S., wspólnikom Spółki cywilnej "[...]", przyznania wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu – przyczepy gastronomicznej (bez tablic rejestracyjnych) usuniętej w dniu 11 maja 2003 r. na podstawie art. 129 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Podniósł, że w dniu usunięcia przyczepy skarżąca (tak jak jej wspólnik w spółce cywilnej) nie była ani związana z Komendą Miejską Policji umową o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania oraz parkowania pojazdów, ani wyznaczona przez Prezydenta [...] do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego, ani nie dysponowała tytułem prawnym do parkingu, na którym przyczepa była przechowywana. Nie przysługiwał jej więc status dozorcy uprawniający do żądania wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z dróg publicznych, wobec czego przechowywała przyczepę "na własne ryzyko gospodarcze". Skarżąca złożyła na to postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które powołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając stanowisko, że umieszczenie przyczepy na parkingu nie znajdowało w sprawie podstaw formalnych do uznania tej czynności za dokonaną w ramach stosunku administracyjnoprawnego i pociągało za sobą ryzyko dla przedsiębiorcy w wyegzekwowaniu należnych świadczeń z tytułu parkowania pojazdu. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na to postanowienie, zarzucając mu naruszenie m.in. art. 102 § 2 ustawy w związku z § 3 pkt 1 lit. a oraz § 6 rozporządzenia, a także art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) poprzez nieprzyznanie wynagrodzenia i stwierdzenie, że skarżąca nie pozostawała w stosunku administracyjnoprawnym w sytuacji, gdy pojazd został na polecenie Policji usunięty z drogi i przechowywany do czasu jego odebrania po orzeczeniu jego przepadku na rzecz Gminy [...]. Skarga zawierała także zarzut naruszenia art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie najpierw przedstawił zasady kontroli sądowoadministracyjnej i nawiązał do stanowiska wyrażonego we wcześniej wydanym w sprawie wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 799/15. Podkreślił, że wskazanie zawarte w tym wyroku zostało wykonane, gdyż podanie skarżącej rozpoznano w trybie administracyjnym, dokonując oceny zasadności zgłoszonego w nim żądania. Jego zdaniem w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz właściwie zinterpretowanych i zastosowanych przepisów prawa materialnego zasadnie stwierdzono jednak brak podstaw do uwzględnienia tego żądania. Rozwijając tę myśl Sąd zauważył, że stosunek prawny łączący się z parkowaniem pojazdu usuniętego z drogi jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracji, który wszelako musi być "faktycznie nawiązany" pomiędzy tym organem a przedsiębiorcą prowadzącym parking, aby ten przedsiębiorca mógł domagać się wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu. W tym kontekście przedstawił okoliczności faktyczne sprawy konstatując, że pozostają one poza sporem, ogniskującym się wokół tego, czy usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie nastąpiło w ramach stosunku administracyjnego. Sąd omówił treść przepisów określających reguły usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania, m.in. art. 130a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 i 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zaznaczył, że z dniem 1 stycznia 2002 r. zgodnie z art. 5 w związku z art. 1 pkt 86 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 129, poz. 1444) starosta został podmiotem uprawnionym do wyznaczania jednostek usuwających pojazdy z drogi oraz prowadzących parkingi, na których umieszcza się te pojazdy, zaś z dniem 11 września 2002 r. utracił moc § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. Nr 5, poz. 64) stanowiący podstawę do zawierania umów przez komendanta powiatowego Policji z przedsiębiorcami, którzy na podległym mu terenie będą wykonywać czynności usuwania i parkowania pojazdów. W tym kontekście zaakcentował, że w świetle niekwestionowanych ustaleń organów w dniu 11 maja 2003 r., kiedy dokonano usunięcia przyczepy, nie obowiązywała już umowa o współdziałaniu w zakresie usuwania i przemieszczania pojazdów, zawarta przez Spółkę cywilną "[...]" z Komendantem Miejskim Policji w [...], wobec czego Spółka ta nie była podmiotem uprawnionym do wykonywania czynności w tej materii. Tym samym nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnego i skarżącej nie przysługuje status dozorcy w rozumieniu art. 102 § 2 ustawy. Stosunek mógł bowiem łączyć starostę tylko z podmiotami wskazanymi przez niego do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu, nie zaś podmiotami działającymi jedynie na mocy dyspozycji Policji, która nie może być podstawą stosunku administracyjnego i prawa do wynagrodzenia za dozór pojazdów. Z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje fakt odebrania pojazdu przez Prezydenta [...] wskutek orzeczenia jego przepadku na rzecz Gminy [...]. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania, konstatując, że zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na właściwie zebranym i ocenionym materiale dowodowym oraz prawidłowych ustaleniach faktycznych, wskazując, że organy nie powiązały utraty przez skarżącą statusu przechowawcy z likwidacją Spółki, lecz z wygaśnięciem umowy zawartej przez tę Spółkę z Komendantem Miejskim Policji w [...]. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 1 lutego 2018 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię i niezastosowanie art. 102 § 2 ustawy oraz § 3 pkt 1 lit. a i § 6 rozporządzenia, poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego i w efekcie że skarżącej nie przysługuje wynagrodzenie za przechowywanie przyczepy gastronomicznej, usuniętej dnia 11 maja 2003 r. Następny zarzut odniesiono do art. 2 Konstytucji. Zdaniem pełnomocnika przepis ten został naruszony, ponieważ skarżącej nie przyznano wspomnianego wynagrodzenia, mimo że pojazd został usunięty z drogi na polecenie Komendy Miejskiej Policji w [...], a później odebrany przez Prezydenta [...] w związku z orzeczeniem jego przepadku na rzecz Gminy [...]. Pełnomocnik stwierdził, że w sprawie doszło również do pozbawienia skarżącej prawa do sądu przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Nie przyznano jej bowiem wynagrodzenia w postępowaniu administracyjnym, choć uznano, że organy administracyjne są do tego właściwe, zaś "powództwa tego rodzaju były i są przez sądy cywilne odrzucane z uwagi na niewłaściwość sądów cywilnych". Z kolei pierwszy zarzut procesowy podnosił naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań zawartych we wcześniej wydanym w sprawie wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r., w którym określono charakter stosunku łączącego skarżącą z organami samorządowymi. Drugi zarzut procesowy dotyczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W tych ramach pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi pomimo naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 77 § 1 K.p.a., sprowadzającego się do zaniechania zebrania oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji błędnie przyjął w szczególności, że do powierzenia przechowywania pojazdu konieczne jest zawarcie umowy pomiędzy organem a przechowującym pojazd i w konsekwencji że skarżącej nie przysługiwał status przechowawcy, do którego stosuje się przepisy o dozorze. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor za najistotniejszy zarzut uznał ten dotyczący art. 153 P.p.s.a., podkreślając, że wbrew stanowisku zawartemu w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r. Sąd pierwszej instancji próbuje kwestionować istnienie stosunku administracyjnego, na podstawie którego skarżąca usunęła i przechowywała na swoim parkingu usunięty pojazd. Wyrokiem tym zaś uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., wedle którego wniosek skarżącej podlegał zwrotowi jako odnoszący się do roszczenia mającego charakter cywilnoprawny i powinien być skierowany do sądu cywilnego. Przyjęto w nim wiążąco, że wniosek ten winien być rozpatrzony przez starostę, wykonującego zadanie publiczne, gdyż skarżącą z tym organem łączy stosunek administracyjnoprawny. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie mógł tego stosunku negować na późniejszym etapie postępowania. W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wyraził pogląd, że w sprawie ziściły się wszystkie przesłanki przewidziane w § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia, w myśl którego przepisy ustawy dotyczące m.in. przechowywania ruchomości należało stosować do ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie orzeczenia przepadku wydanego w postępowaniu cywilnym. Takie orzeczenie wydano wszak wobec usuniętej przyczepy dnia 12 listopada 2012 r., a żadne inne przepisy, w tym zamieszczone w ustawie – Prawo o ruchu drogowym, nie uzależniają wypłaty wynagrodzenia od dalszych warunków, w szczególności od "pozostawania w stosunku wyznaczenia". Ponadto skoro sąd powszechny orzekł przepadek przyczepy na rzecz Gminy [...], to uznał, że procedura jej odbioru, przekazania i przechowywania była prawidłowa. W efekcie wykładnia prezentowana przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do rezultatów sprzecznych z art. 2 Konstytucji, ponieważ wynika z niej, że mimo tej prawidłowej procedury skarżąca przechowywała pojazd na własne ryzyko i nie może domagać się wynagrodzenia za usługi wykonywane przez niemal 10 lat. Dalej pełnomocnik stwierdził, że stanowisko, które z jednej strony przyjmuje, że wniosek skarżącej powinien być rozpatrzony w trybie administracyjnym, a z drugiej że nie pozostawała ona w stosunku administracyjnym, wbrew art. 45 ust. 1 Konstytucji pozbawia ją prawa dochodzenia jej roszczeń na drodze sądowej. Odwołał się do bliżej nieokreślonych orzeczeń sądów powszechnych, według których "droga cywilnoprawna" jest w rozpatrywanym przypadku niedopuszczalna. W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor, przedstawiając argumenty mające przemawiać na rzecz zarzutu odniesionego do art. 77 § 1 K.p.a., podniósł, że organy w wyniku błędnych ustaleń faktycznych doszły do wniosku, iż skarżącej nie przysługiwał status dozorcy. Jego zdaniem bowiem wskutek wydania przez funkcjonariusza Policji dyspozycji usunięcia i przechowywania pojazdu, który został zlikwidowany w trybie właściwym dla pojazdów powierzonych do przechowywania uprawnionym podmiotom, między skarżącą a starostą doszło do nawiązania stosunku administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Z tego względu nie można zaakceptować sposobu, w jaki zredagowano jeden z zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, polegającego na aż dwukrotnym opatrzeniu go zastrzeżeniami w postaci słów "w tym" oraz "w szczególności". Zarzut musi wszak wymieniać wszystkie kwestionowane przepisy, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani do uściślania lub korygowania skargi kasacyjnej, ani do wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, w tym domniemywania intencji strony i samodzielnego ustalania, do jakich przepisów zarzut się odnosi, poza tymi podanymi przykładowo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 996/08, LEX nr 561329). Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, wbrew przyjętej w niej kolejności, należy rozpocząć od jej zarzutów procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony za pomocą tego rodzaju zarzutu, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Chybiony okazał się zarzut, określony przez autora skargi kasacyjnej jako najważniejszy, odniesiony do art. 153 P.p.s.a., stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem zinterpretował stanowisko wypowiedziane we wcześniej wydanym w sprawie wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 799/15, zasadnie stwierdzając, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji są z nim zgodne i zrealizowały je w postępowaniu w niniejszej sprawie. Stanowisko to ogranicza się mianowicie do tezy, iż wniosek skarżącej o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu winien być rozpoznany w trybie administracyjnym przez starostę wykonującego zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym. Wbrew przekonaniu pełnomocnika skarżącej, w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r. nie przesądzono natomiast w najmniejszym stopniu sposobu rozstrzygnięcia wniosku, nie wyrażono żadnego poglądu na temat stosunku łączącego skarżącą z tym organem, w tym nie dokonano jego prawnej kwalifikacji jako relacji o charakterze administracyjnoprawnym i nie określono skarżącej jako dozorcy w rozumieniu art. 102 § 2 ustawy. Przeciwnie, zaznaczono, że "Sąd nie może dokonać pełnej merytorycznej kontroli instancyjnej sprawy w zakresie rozpoznania zarzutów zażalenia, jak i prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji, ponieważ byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu odwoławczego przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej". Innymi słowy, wyrok z dnia 17 grudnia 2015 r. pozostawił te zagadnienia otwarte, zobowiązując organy do ich zbadania, tj. merytorycznego rozpoznania wniosku o wypłatę wynagrodzenia. Organy zastosowały się w pełni do tego wskazania i dalszą kwestią pozostaje, że w wyniku rozpoznania wniosku przyjęły, iż nie ziściły się przesłanki pozwalające go uwzględnić. Pełnomocnik skarżącej bezzasadnie podniósł również, w ramach drugiego zarzutu procesowego, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uznając to rozstrzygnięcie za prawidłowe. Zaakcentować trzeba, że bezskutecznie wiąże on wymienione w nim naruszenie prawa z art. 77 § 1 K.p.a., nakładającym na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Naruszenie to ma się przecież sprowadzać do problemu materialnoprawnego, zamykającego się w pytaniu o to, jakie okoliczności w świetle przepisów prawa materialnego decydują o statusie dozorcy pojazdu, uprawniającym do przyznania wynagrodzenia. Sąd pierwszej instancji nawiązał do zmian stanu prawnego, jakie nastąpiły w 2002 r., łączących się z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz utratą mocy przez § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół. W konsekwencji uznał, że w dniu, gdy w sprawie dokonano usunięcia pojazdu, dozorca nie działał już w oparciu o umowę z komendą Policji, lecz musiał być wyznaczony przez starostę. Wniosków tych nie można zwalczać odwołując się do regulacji art. 77 § 1 K.p.a. i zarzucając, że organ naruszając wynikające z tego przepisu obowiązki procesowe, niepotrzebnie badał fakt obowiązywania takiej umowy i nie wziął pod uwagę, że usunięcie pojazdu nastąpiło na podstawie dyspozycji Policji. To, jakie okoliczności należy ustalić jako mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, wynika ze znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, które określają przesłanki tego rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia art. 77 § 1 K.p.a. istotne jest z kolei to, czy wnioski, do jakich doszły organy w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, znajdują potwierdzenie w kompletnym i prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, który nie budzi wątpliwości i nie wymaga uzupełnienia. Skarga kasacyjna nie podnosi jednak tego rodzaju uchybień, przez co nie podważa stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, podzielający ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym. Pełnomocnik skarżącej nie kwestionuje zresztą, że to nie ona, ani nie jej wspólnik w prowadzonej przez nią wówczas Spółce cywilnej "[...]" (D. S.) wykonali dyspozycję funkcjonariusza Policji z dnia 11 maja 2003 r. w sprawie usunięcia pojazdu, lecz że uczynił to B. S., który umieścił pojazd na dzierżawionym przez siebie parkingu. Jest zarazem poza sporem, że wspólnikom tym nie przysługiwał tytuł prawny do prowadzenia parkingu. Skarżąca reprezentowała jedynie Stowarzyszenie, któremu B. S. przekazał teren parkingu po wygaśnięciu zawartej przez niego umowy dzierżawy, i to dopiero dnia 30 listopada 2006 r., kiedy działalność Spółki cywilnej "[...]" była już od pół roku wykreślona z ewidencji. W świetle przedstawionych ustaleń faktycznych, których w skardze kasacyjnej nie zwalczano, wspólnicy tej Spółki nie dokonali więc czynności usunięcia i przechowywania spornego pojazdu. W skardze kasacyjnej nie wykazano również, że wspólnicy ci byli zobligowani i uprawnieni do wykonania tych czynności. Niewątpliwie w dniu usunięcia pojazdu z drogi nie obowiązywała już zawarta przez nich w dniu 23 marca 2000 r. z Komendą Miejską Policji w [...] umowa o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania oraz parkowania pojazdów, nie zostali oni też później wyznaczeni przez Prezydenta Miasta [...] do usuwania pojazdów czy prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych w zarządzeniu z dnia [...] sierpnia 2003 r. Skądinąd nie przystąpili w ogóle do konkursu organizowanego w tej materii. W konkursie tym uczestniczył natomiast B. S., co potwierdza, że prowadził on działalność gospodarczą samodzielnie, pod własną firmą i niezależnie od Spółki cywilnej, w której wspólnikiem była inna osoba o jego nazwisku. Postępowanie administracyjne w sprawie wykazało, że wniosek skarżącej o przyznanie wynagrodzenia nie znajduje podstaw ani prawnych, łączących się z wyznaczeniem do zadań polegających na dozorze pojazdu, ani faktycznych, wynikających z osobistego wykonania tych zadań. W efekcie bezzasadne są sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne. I tak chybiony jest zarzut naruszenia art. 102 § 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny przyznaje zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór na żądanie dozorcy. Nie ulega wątpliwości, że należności tych domagać się skutecznie może jedynie osoba mająca status dozorcy, czyli – jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji w ślad za organami – pozostająca w stosownym administracyjnoprawnym stosunku z organem. Bezsprzecznie w dniu usunięcia pojazdu i później skarżącej z organem tego rodzaju stosunek nie łączył. Podzielić przy tym wypada pogląd, że źródłem tej prawnej relacji, w ramach której po stronie dozorcy powstają nie tylko uprawnienia, ale i obowiązki, nie może i nie mogła być dyspozycja funkcjonariusza Policji skierowana do innego podmiotu. Niewątpliwie w takim stanie rzeczy nie doszło też do naruszenia § 3 pkt 1 lit. a oraz § 6 rozporządzenia, których zasadnicza treść normatywna ogranicza się do odesłania do części przepisów ustawy, w tym rozpatrywanego art. 102 § 2. Niepodobna wreszcie zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej co do naruszenia przywołanych pośród podstaw kasacyjnych przepisów konstytucyjnych. Ewentualna i hipotetyczna bezzasadność roszczeń skarżącej dochodzonych przez nią w postępowaniu cywilnym, np. w związku ze świadczeniami wykonanymi faktycznie, tj. bez wyraźnej podstawy prawnej, na rzecz miasta na prawach powiatu, które nabyło prawo własności usuniętego pojazdu, nie może mieć wpływu na wynik postępowania administracyjnego rozstrzygającego o tym, czy zachodzą przewidziane prawem administracyjnym podstawy przyznania wynagrodzenia dozorcy, a więc podmiotowi pełniącemu tę funkcję, pozostającemu z organem w stosunku administracyjnym. Wniosek skarżącej został w takim trybie złożony i rozpoznany, a rozstrzygnięcia organów poddano kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie pozbawił zatem skarżącej przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawa do sądu, które przecież nie polega na konieczności uwzględnienia żądania strony, lecz na jego rozpatrzeniu w sposób odpowiadający wskazanym w tym przepisie standardom konstytucyjnym. Fakt, że wniosek skarżącej został oddalony, nie stoi przy tym w sprzeczności z orzeczeniem przepadku pojazdu na rzecz Gminy [...], uzasadniającej uchylenie zaskarżonego wyroku ze względu na naruszenie art. 2 Konstytucji. Orzeczenie przepadku pojazdu usuniętego z drogi wcale nie oznacza, że wszystkie czynności, jakie w jakimś stopniu dotyczą tego pojazdu, zostały dokonane zgodnie z prawem, zwłaszcza te, których ocena nie należy do kognicji orzekającego sądu powszechnego. Sąd administracyjny nie może się więc z tego powodu czuć zwolniony od przeprowadzenia kontroli legalności działań podejmowanych w tym przedmiocie przez organy administracji publicznej. Orzeczenie przez sąd przepadku pojazdu nie przesądza też niejako samo przez się, że skarżącej przysługuje prawo do wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu. Prawo to uzależnione jest bowiem od przesłanek określonych m.in. w art. 102 § 2 ustawy, w szczególności od tego, by wnioskodawca pełnił funkcję dozorcy, pozostając z organem w stosunku administracyjnoprawnym. Mając to względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.