II SA/Gl 113/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi D. W. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. H. G. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o zbadanie legalności zlokalizowanych na działce nr ewid. 1 altany, garażu oraz latryny, podnosząc że obiekty budowlane zlokalizowane są w odległości 2 m od granicy z działką nr ewid. 2, co jest niezgodne z przepisami prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] r. PINB w M. wszczął postępowanie wobec obiektów budowlanych – altany i garażu zlokalizowanych na działce nr ewid. 3 położonej przy ul. [...] w K. oraz zawiadomił strony postępowania o terminie oględzin wyznaczonych na dzień [...]r. W trakcie oględzin z udziałem stron organ I instancji ustalił, iż na przedmiotowej działce zlokalizowany jest domek kempingowy blaszany z dachem jednospadowym o wymiarach 3,0 m x 9,0 m, umiejscowiony na kołach oraz wsparty na pustakach żużlowych. Obiekt budowlany usytuowany jest w odległości 2,0 m od granicy z działką nr ewid. 2. Do obiektu budowlanego została dobudowana weranda drewniana o wymiarach 3,0 m x 9,0 m z dachem jednospadowym. Ponadto, w odległości 2,0 m od granicy działki znajduje się garaż blaszany o wymiarach 3,0 m x 5,0 m oraz altana drewniana o wymiarach ok. 4,8 m x 3,2 m z dachem dwuspadowym zlokalizowana w odległości od granicy działki ok. 2,5 m. Właściciele nieruchomości D. i A. W. nie przedłożyli decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeń na realizację powyższych obiektów budowlanych. A. W. jako daty budów poszczególnych obiektów budowlanych wskazał rok 2011 – data budowy altany, garaż blaszany rok 2004, pozostałe obiekty budowlane zostały wybudowane w 2005 r. Uczestniczący w oględzinach H. G. wniósł o likwidację okien w kempingu. W tym stanie rzeczy PINB w M. decyzją nr [...]z dnia [...]r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał właścicielom D. i A. W. rozbiórkę garażu blaszanego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1. W uzasadnieniu organ I instancji, w oparciu o informację uzyskaną z Urzędu Gminy i Miasta K., wykluczył możliwość legalizacji zlokalizowanych na działce nr ewid. 1 obiektów budowlanych, bowiem zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie gminy K., przedmiotowa działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod teren zalesień, oznaczonym symbolem ZL1. W odwołaniu D. i A. W. wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Potwierdzili wcześniej złożone oświadczenie w zakresie ustalenia daty budowy garażu, tj. rok 2004. Wyjaśnili jednak, że obiekt budowlany służy do przechowywania materiałów budowlanych na czas budowy budynku mieszkalnego. W sierpniu 2004 r. inwestorzy uzyskali decyzję o warunkach zabudowy, lecz następnie stwierdzono jej wygaśnięcie z uwagi na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W 2006 r. zwrócili się do Urzędu Gminy i Miasta K. z wnioskiem o przekształcenie działki na rekreacyjno-budowlaną. W odpowiedzi poinformowano ich, iż działka znajduje się na terenie przeznaczonym do zalesienia, natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, teren ten jest przewidziany pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ze wskazaniem, iż przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono na początek 2007 r. Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołujący zamierzają użytkować obiekt budowlany jako pomieszczenie na składowanie materiałów budowlanych. Obecnie obiekt przeznaczony jest jako pomieszczenie gospodarcze do przechowywania sprzętu niezbędnego do utrzymania porządku na działce. Decyzją z dnia [...]r., znak: [...],[...]WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu na uchybienia proceduralne, dotyczące kręgu stron postępowania oraz celem ustalenia przeznaczenia spornego obiektu. Zgodnie z zapisem zawartym w wypisie skróconym w rejestrze gruntów z dnia [...]r., a także KW nr [...] współwłaścicielami nieruchomości, która obejmuje działkę nr ewid. 2 są I. i H. G.. Tymczasem I. G. nie brała udziału w postępowaniu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją nr [...]z dnia [...]r. na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał D. i A. W. rozbiórkę – usunięcie garażu blaszanego na działce nr ewid. 1 położonej w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organu I instancji ponowił dotychczasową argumentację. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. i A. W., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając: 1) rażące naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj. naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy a to: poprzez błędne przyjęcie, iż umieszczony na działce obiekt pełni funkcje garażu i poprzez błędne przyjęcie, iż budowa obiektu wymagała uprzedniego pozwolenia na budowę, 2) rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy obiekt pełni funkcje stricte gospodarcze. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Po przeanalizowaniu akt sprawy i zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania objęto legalność obiektów budowlanych, w tym garażu blaszanego, zlokalizowanych na działce nr ewid. 1 położonej przy ul. [...] w K., stanowiącej własność D. i A. W. W myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury. Natomiast pojęcie budowli precyzuje art. 3 pkt 3 ustawy, poprzez wskazanie, iż należy przez to pojęcie rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury i wymieniając przykładowe inwestycje (katalog otwarty). Kwestia zakwalifikowania spornego obiektu do jednej z kategorii obiektów wskazanych powyżej była już przedmiotem rozważania organu w decyzji z dnia [...]r. Zdaniem organu, nawet gdyby przyjąć, że sporny obiekt służy tylko do sezonowego wykorzystania – jako pomieszczenie gospodarcze, w którym przechowywane są narzędzia do uprawy działki, nie zwalniało to inwestorów od dokonania zgłoszenia takiej inwestycji do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z postanowieniami art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak wynika z dokumentacji sprawy, na działce nr ewid. 1 o powierzchni 0,1293, zlokalizowany jest sporny garaż o powierzchni zabudowy 15 m2, a także altana o powierzchni zabudowy 15,36 m2, a zatem budowa przedmiotowego garażu nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestia przeznaczenia spornego obiektu, miała być przedmiotem badania organu powiatowego w ponownym postępowaniu w celu ustalenia, czy budowa spornego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia, co jest istotne z uwagi na wybór postępowania legalizacyjnego spośród przewidzianych przepisach ustawy – Prawo budowlane trybów legalizacji: odpowiednio art. 48 ustawy Prawo budowlane (dotyczy procedury legalizacyjnej dla budowanych lub wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części, na których budowę wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę – art. 28 ustawy Prawo budowlane), art. 49b Prawa budowlanego (odnoszący się do budowanych lub wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części, na których budowę wymagane jest dokonanie zgłoszenia – art. 29 w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane). Niezależnie jednak od zastosowania jednego z trybów procedury legalizacyjnej – w zasadzie tożsamych, w ocenie organu uznać należy zasadność nałożonego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Możliwość wdrożenia postępowania legalizacyjnego uzależniona jest bowiem od zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z pisma z dnia [...]r. Urzędu Gminy i Miasta K., działka nr ewid. 1, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...]Rady Gminy i Miasta K. z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...]r. nr [...], poz. [...]), znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZL1, przeznaczonym pod zalesienie. W przypadku niezgodności obiektu budowlanego z porządkiem planistycznym, brak jest możliwości jego legalizacji. W tym stanie rzeczy orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego D. W. i A. W. domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili w pierwszym rzędzie naruszenie art. 10 § 1 i art. 40 § 2 kpa – poprzez niedoręczenie decyzji ich pełnomocnikowi, któremu nieumożliwiono też zapoznania się z aktami sprawy. Skarżący ponowili dotychczasowe zarzuty co do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy z uwagi na brak jednoznacznej kwalifikacji spornego obiektu jako wymagającego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia oraz błędne uznanie, że posadowiony na działce obiekt stanowi garaż blaszany. Podnieśli, że sporny obiekt pełni funkcje gospodarcze oraz powołali się na fakt, że zasady współżycia społecznego przemawiają za uwzględnieniem ich skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Co prawda, błędnie doręczono ją bezpośrednio stronom, lecz nie miało to ujemnych konsekwencji, bowiem skarga została wniesiona w terminie przez fachowego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 270 ze zm.), uwzględnienie skargi wymaga stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź podpadało pod przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 kpa, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania i wreszcie innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem wskazane w skardze naruszenie prawa nie podpada pod powyższe przesłanki, stanowiące podstawy wzruszenia decyzji. Faktem jest, że zaskarżoną decyzję doręczono skarżącym z pominięciem ich pełnomocnika, czym naruszono art. 40 § 2 kpa. Jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza nie oznacza, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Wadliwe doręczenie mogłoby być co najmniej przesłanką żądania przywrócenia terminu do wniesienia skargi do sądu, podczas gdy w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez pełnomocnika w terminie. Brak też podstaw do ferowania zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy gwarancji procesowych z art. 10 § 1 kpa, skoro w postępowaniu przed tym organem nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe, a zaskarżona decyzja zapadła wskutek odwołania, wniesionego przez pełnomocnika skarżących, który mógł wszak z własnej inicjatywy zapoznać się z aktami sprawy. Podnieść też należy, że po uchyleniu decyzji z dnia [...]r., organ I instancji również nie przeprowadził żadnych dodatkowych czynności procesowych, a jedynie doręczył decyzję I. G. jako stronie pominiętej w pierwotnym postępowaniu, co zakwestionował organ odwoławczy. Faktem jest, że organ nadzoru budowlanego I instancji w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń skarżących co do przeznaczenia spornego obiektu, konsekwentnie określanego jako garaż blaszany. Zdaniem sądu administracyjnego, nie może jednak budzić żadnych wątpliwości, że sporny obiekt o konstrukcji blaszanej został właśnie w takim celu zrealizowany na działce skarżących nr 1 w K. Dowodzi o tym nie tylko treść zawiadomienia H. G. z dnia [...] r., lecz także treść protokołu oględzin z dnia [...] r. (akta tut. Sądu II SA/Gl112/13). Skarżący jednoznacznie sam określił przedmiotowy obiekt jako blaszany garaż i oświadczył, że został zrealizowany w 2004 r. Dołączony do protokołu materiał fotograficzny przedstawia wygląd tego obiektu, a w szczególności szeroką bramę, umożliwiającą wjazd samochodu osobowego oraz ustawiony przed bramą taki pojazd. Dopiero w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. skarżący wskazali na inne przeznaczenie obiektu, wyjaśniając że obecnie służy jako pomieszczenie gospodarcze. Taki stan rzeczy może co najwyżej oznaczać, że doszło do zmiany przeznaczenia spornego obiektu po wszczęciu postępowania. Jednak jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy w obszernych i wnikliwych motywach decyzji, niezależnie od funkcji (przeznaczenia, sposobu użytkowania), w każdym wypadku jego realizacja podlegała wymogom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Jest to bowiem obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy, aczkolwiek nie ustalono, czy posiada fundamenty, czyli stanowi budynek bądź budowlę z art. 3 pkt 3, a nawet gdyby pełnił jedynie funkcje gospodarcze, jego realizacja wymagałaby uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 29 pkt 2 lub 12 Prawa budowlanego. Nadto, skoro obiekt ten istnieje od 2004 r., nie stanowi obiektu tymczasowego, o ile nawet nie jest trwale połączony z gruntem (art. 29 pkt 12 Prawa budowlanego), ani też nie może być zakwalifikowany jako przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (pkt 24), gdyż skarżący nigdy nie legitymowali się decyzją o pozwoleniu na budowę, a jedynie decyzją o warunkach zabudowy, którą następnie wkrótce wygaszono wobec wejścia w życie planu miejscowego z 2004 r., przywołanego w motywach zaskarżonej decyzji. Stąd też zasadnie wskazał organ odwoławczy, że w sytuacji, gdy obiekt pełni funkcje garażu, jego realizacja wymagałaby pozwolenia na budowę, a w sytuacji braku takiej decyzji, taki stan rzeczy podpada pod tryb z art. 48 Prawa budowlanego. O ile zaś sporny obiekt kwalifikować jako pełniący funkcje gospodarcze, wówczas budowa podlegałaby trybowi zgłoszenia, zaś niedopełnienie uprzedniego wymogu zgłoszenia, skutkuje wdrożeniem trybu z art. 49 b ustawy. W niniejszej sprawie jest zaś poza sporem, że skarżący nie legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, ani też nie dokonali zgłoszenia budowy. Wreszcie, nie dysponowali nawet decyzją o warunkach zabudowy dla obiektu blaszanego. Zatem w każdym wypadku samowolnie zrealizowany obiekt budowlany podlegał sankcjom Prawa budowlanego. Legalizacja samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, niezależnie od tego, czy jego budowa wymagała pozwolenia, czy też jedynie zgłoszenia, uzależniona jest zaś od zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku braku planu – decyzji o warunkach zabudowy dla danego obiektu (art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 49 b ust. 2 ustawy). Tymczasem na przedmiotowym terenie obowiązuje od 2004 r. plan miejscowy i niezależnie od faktu, czy budowa została zrealizowana przed wejściem w życie aktu prawa miejscowego, czy też już w okresie jego obowiązywania, na co wskazali sami skarżący w skardze wyjaśniając, że obiekt ustawili po wyjaszeniu decyzji o warunkach zabudowy, nie jest możliwe wdrożenie postępowania legalizacyjnego, gdyż sporny obiekt budowlany znajduje się na terenie, oznaczonym symbolem ZL1. Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały, jest to teren zalesień, na którym z mocy ust. 2 pkt 1, obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych. Przedmiotowy obiekt blaszany charakteryzuje się parametrami w postaci długości, szerokości i wysokości, stanowi więc konstrukcję zamkniętą, pełną, typową dla obiektów kubaturowych. Nie budzi zatem żadnej wątpliwości, że budowa narusza ustalenia planu miejscowego. Skarżący nie uzyskaliby zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, a zatem wdrożenie trybu legalizacji naraziłoby ich jedynie na dalsze zbędne wydatki. Zatem zasadnie organ odwoławczy dopatrzył się zasadności wydanego nakazu rozbiórki spornego obiektu. O ile wadliwe było powołanie podstawy prawnej z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, to naruszenie prawa materialnego w żadnym wypadku nie miało zatem wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro wydanie nakazu rozbiórki byłoby uzasadnione również z mocy art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Wreszcie, chybiony jest zarzut niewykonalności decyzji wobec określenia przedmiotu rozbiórki jako "garaż blaszany". Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, o jaki obiekt chodzi, zaś na działce skarżących nie ma innego obiektu o konstrukcji blaszanej, co potwierdza protokół oględzin. Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze kwestii co do działania w zaufaniu do jednostki samorządu terytorialnego, wyjaśnić przyjdzie, że decyzje o nakazie rozbiórki nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, zaś organy nadzoru budowlanego związane są ustaleniami planu miejscowego jako aktu prawa. Kwestionowanie uchwały w przedmiocie planu miejscowego możliwe jest zaś wyłącznie w odrębnym postępowaniu sądowym na podstawie skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sąd administracyjny jako powołany do kontroli legalności decyzji, nie jest też władny uwzględnić zasad współżycia społecznego. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sw