II SA/Gl 1135/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 czerwca 2024 r. nr WINB.WOA.7721.98.2024.KC w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w budynku oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 3 czerwca 2024 r., nr WINB.WOA.7721.98.2024.KC Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "Organ odwoławczy") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nakazu usunięcia nieprawidłowości w budynku. Powyższe postanowienie ŚWINB zapadło w następującym stanie sprawy. Decyzją z 12 października 2022 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB" lub "Organ I instancji") nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w K. (dalej "Skarżąca") obowiązek usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. w terminie do 30 listopada 2022 r. poprzez wykonanie: 1) demontażu dwóch konstrukcji balkonowych od strony wschodniej oraz czterech konstrukcji balkonowych od strony zachodniej na piątej kondygnacji; 2) odcięcia kotew chemicznych (równo z licem elewacji) oraz 3) trwałego zabezpieczenia drzwi balkonowych. Od decyzji tej pismem z 14 lutego 2024 r. odwołała się Skarżąca, zastępowana przez W. sp. j. w M. , wnosząc o wstrzymanie egzekucji obowiązków wynikających z ww. decyzji. PINB potraktował odwołanie Skarżącej z 14 lutego 2024 r. jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej PINB z 12 października 2022 r., nr [...] . Decyzją z 20 lutego 2024 r., nr [...] stwierdził niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej PINB z 12 października 2022 r., nr [...], nakazał Skarżącej demontaż dwóch konstrukcji balkonowych od strony wschodniej oraz czterech konstrukcji balkonowych od strony zachodniej na piątej kondygnacji, w tym odcięcie kotew chemicznych (równo z licem elewacji), a ponadto odmówił zmiany decyzji ostatecznej nr [...]. Następnie pismem z 4 marca 2024 r. Skarżąca, zastępowana przez W. sp. j. w M. , złożyła odwołanie od decyzji PINB z 12 października 2022 r., nr [...] , wniosła o zmianę decyzji nr [...] i wydanie zgody na opracowanie zastępczego projektu dostosowującego, kierując się faktem, że Skarżąca wyraża zdecydowaną chęć odbudowy balkonów w związku z wnioskami ekspertyzy pt. "Ekspertyza techniczna dotycząca możliwości wykorzystania istniejącej stalowej konstrukcji wsporczej balkonów w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. " ze stycznia 2024 r. Pismem zaś z 28 marca 2024 r. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, oświadczyła, że dokonuje sprostowania oczywistej omyłki zwartej w odwołaniu z 4 marca 2024 r., tj. Skarżąca omyłkowo wskazała, że zaskarża decyzję PINB z 12 października 2022 r., nr [...] podczas gdy odwołanie faktycznie dotyczyło decyzji PINB z 20 lutego 2024 r., nr [...] . Zaskarżonym postanowieniem ŚWINB, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z 12 października 2022 r., nr [...] . W uzasadnieniu postanowienia ŚWINB wskazał, że nie stwierdził niedopuszczalności odwołania od decyzji z 12 października 2022 r., nr [...] . Następnie, powołując się na art. 129 § 2 k.p.a. wyjaśnił, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym zobowiązany jest zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i nie przywrócono terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 i art. 59 k.p.a. to jest zobowiązany - zgodnie z art. 134 k.p.a.- do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. ŚWINB stwierdził, że pismo z 4 marca 2024 r. należało potraktować jako odwołanie od decyzji z 12 października 2022 r., nr [...] bowiem żądanie strony było jasne i klarowne. Brak było podstaw do późniejszego prostowania jego treści. Zdaniem Organu odwoławczego termin przysługujący Skarżącej na wniesienie odwołania od ww. decyzji nie został zachowany. Decyzja została doręczona 13 października 2022 r., a zatem termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. upływał 27 października 2022 r. Odwołanie zostało wniesione pismami z 14 lutego 2024 r. (data nadania w placówce pocztowej – 14 luty 2024 r.) i 4 marca 2024 r. (data nadania w placówce pocztowej – 4 marca 2024 r.), a zatem po upływie ustawowego terminu. Skarżąca wnosząc odwołanie nie zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Decyzja Organu I instancji zawierała pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania od decyzji. W skardze do sądu administracyjnego Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia ŚWINB i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej Skarżąca wniosła o zmianę decyzji PINB z 20 lutego 2024 r., nr [...] i wydanie zgody na opracowanie zastępczego projektu dostosowującego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 128 w związku z art. 134 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie skarżonego postanowienia podczas, gdy Skarżąca w piśmie wniesionym w ustawowym terminie, tj. dnia 4 marca 2024 r. jednoznacznie wyraziła niezadowolenie z przedmiotowego rozstrzygnięcia, jednakże omyłkowo oznaczyła skarżoną decyzję przy czym z treści odwołania w sposób jednoznaczny i oczywisty wynikało, że Skarżąca nie zgadza się z decyzją PINB z 20 lutego 2024 r., nr [...] , która to została jej doręczona 21 lutego 2024 r. i od której to decyzji Skarżąca w terminie 14 dni od jej doręczenia wniosła odwołanie; 2) art. 7 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że żądanie strony wyrażone w piśmie z 4 marca 2024 r. było jasne i wprost wskazywało, iż stanowi ono odwołanie od decyzji nr [...] , a co za tym idzie błędne przyjęcie przez organ, iż brak było podstaw do późniejszego prostowania jego treści, co w rezultacie doprowadziło do nieuwzględnienia pisma strony z 28 marca 2024 r., a organ zobligowany był do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale nader wszystko – w kontekście zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady czuwania przez ten organ nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu – słuszny interes odwołującego się; 3) art. 7 w związku z art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie wezwania strony do wyjaśnienia (sprecyzowania) treści zgłoszonego w piśmie z 4 marca 2024 r. żądania, podczas gdy w sytuacji, jeżeli w toku badania terminu do wniesienia odwołania pojawią się wątpliwości co do stanu faktycznego, organ II instancji ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, czego jednak nie uczyniono. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podała argumenty na poparcie wniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę, Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podniósł argumenty zbieżne z treścią zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Wyjaśnić również należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że pierwszym etapem administracyjnego postępowania odwoławczego jest badanie odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Na tym etapie organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie, które jest ostateczne i może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stanowiło ustalenie, że Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji PINB z 12 października 2022 r., nr [...] z uchybieniem 14-dniowego terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. Ww. decyzja pierwszoinstancyjna została doręczona Skarżącej 13 października 2022 r., termin na wniesienie odwołania upływał 27 października 2022 r., zaś Skarżąca wniosła odwołanie 14 lutego 2024 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej), a następnie 4 marca 2024 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej). Skarżąca nie kwestionuje, że decyzja PINB z 12 października 2022 r., nr [...] została jej doręczona 13 października 2022 r. Skarżąca twierdzi natomiast, że pismem z 4 marca 2024 r. zatytułowanym "odwołanie" wyraziła niezadowolenie nie z decyzji z 12 października 2022 r., nr [...] , a z decyzji PINB z 20 lutego 2024 r., nr [...] . Wprawdzie w odwołaniu tym omyłkowo powołała się na pierwszą decyzję wydaną w sprawie, tj. decyzję z 12 października 2022 r., nr [...] to jednak z uzasadnienia odwołania wynika, że Skarżąca nie zgadzała się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z 20 lutego 2024 r., nr [...] . O oczywistej omyłce świadczy fakt, że Skarżąca złożyła odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji z 20 lutego 2024 r. Decyzja nr [...] r. została doręczona Skarżącej 21 lutego 2024 r., odwołanie zostało wniesione 4 marca 2024 r., a zatem w ustawowym terminie. Dążąc do wyjaśnienia sytuacji Skarżąca pismem z 28 marca 2024 r. poinformowała ŚWINB, że dokonuje sprostowania oczywistej omyłki zawartej w odwołaniu z 4 marca 2024 r. W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala podzielić stanowiska i argumentacji Skarżącej. Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania, przy czym w rozpoznawanej taki przypadek nie zachodzi. Należy więc przyjąć, że odwołanie powinno określać przynajmniej zaskarżoną decyzję (przedmiot zaskarżenia). Oceniając, czy wniesione pismo jest odwołaniem, należy kierować się jego treścią. Z akt sprawy wynika, że w stosunku do Skarżącej PINB 12 października 2022 r. wydał decyzję nr [...] nakładającą obowiązek usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, a następnie 20 lutego 2024 r. decyzję nr [...] r. stwierdzającą niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] , nakazującej Skarżącej demontaż konstrukcji balkonowych, w tym odcięcie kotew chemicznych oraz odmawiającą zmiany decyzji nr [...] . Pismem z 14 lutego 2024 r. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji PINB z 12 października 2022 r. nr [...] . Skarżąca, powołując się na wnioski płynące z ekspertyzy technicznej ze stycznia 2024 r. wniosła także o wstrzymanie egzekucji postępowania administracyjnego. Następnie pismem z 4 marca 2024 r. zatytułowanym "odwołanie" Skarżąca wniosła odwołanie wskazując zarówno we wstępnych wnioskach, jak i w uzasadnieniu odwołania, że dotyczy ono decyzji PINB z 12 października 2022 r. nr [...] . W piśmie wskazano datę i numer decyzji, znak sprawy oraz zacytowano treść sentencji decyzji. W uzasadnieniu odwołania Skarżąca powołała się na wnioski płynące z ekspertyzy technicznej ze stycznia 2024 r. i wniosła o zmianę decyzji nr [...] . Ponadto Skarżąca podniosła zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 k.p.a., odnoszące się do decyzji nr [...] . Jedynie "dodatkowo" podkreśliła, że nie zgadza się z konkretnym sformułowaniem PINB, zawartym w uzasadnieniu decyzji podtrzymującej decyzję nr [...] . Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zarzuty i argumentacja zawarte w piśmie z 4 marca 2024 r. nie potwierdzają, że stanowi ono odwołanie od decyzji z 20 lutego 2024 r., nr [...] . ŚWINB, dysponując opisaną treścią odwołania z 4 marca 2024 r., nie miał podstaw do zakwalifikowania tego odwołania jako złożonego od decyzji z 20 lutego 2024 r., nr [...] . Treść odwołania Skarżącej z 4 marca 2024 r. jednoznacznie wskazywała jego przedmiot. Skarżąca jasno i precyzyjnie opisała, od jakiej decyzji składa odwołanie. W tych okolicznościach brak było podstaw, by postawić Organowi odwoławczemu zarzut naruszenia przepisów postępowania. W sprawie nie było potrzeby zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ żądanie zawarte w odwołaniu było jasne i nie budziło wątpliwości organu administracji co do jego rzeczywistej treści. Podkreślić trzeba, że to nie rzeczą organu, a strony jest formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu czy też wywołać składanym wnioskiem. Organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku niezgodnie z jego treścią bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu. Organ administracji, dysponując pismem strony, nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. O tym jaki charakter ma pismo decyduje sama strona (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., II OSK 2257/12, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku (żądania) niezgodnie z jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu. Wskazać także należy, że instytucja sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej przewidziana w art. 113 § 1 k.p.a. stosowania jest do aktów wydanych przez organ administracji publicznej, a nie do pism wnoszonych przez strony postępowania. ŚWINB nie miał zatem podstaw prawnych do rozpatrywania pisma Skarżącej z 28 marca 2024 r. w kontekście przesłanek art. 113 § 1 k.p.a. Zauważyć także należy, iż Skarżąca nie wnosiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy Sąd stanął na stanowisku, że wniesiona skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów i przy braku naruszeń prawa, które należałoby uwzględnić z urzędu, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.