II SA/Gl 1138/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Gminy Tworóg z dnia 4 listopada 2013 r. nr XXXVIII/348/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz podjęcie działań zmierzających do usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości na terenie nieruchomości. Środki użyte do tych celów należy usunąć z nieruchomości niezwłocznie po ustaniu przyczyn ich zastosowania". W dniu 4 listopada 2013 r. Rada Gminy Tworóg podjęła uchwałę nr XXXVIII/348/2013 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Tworóg. Regulamin ten stanowi załącznik nr 1 do powyższej uchwały. Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.:. Dz. U. 2012, poz. 391 z późn. zm.). Pismem z dnia 13 października 2014 r. Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach złożył skargę na załącznik nr 1 do opisanej wyżej uchwały w części dotyczącej § 5 w zakresie słów "podjęcie działań zmierzających do usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości na terenie nieruchomości. Środki użyte do tych celów należy usunąć z nieruchomości niezwłocznie po ustaniu przyczyn ich zastosowania". Zarzucił, że powyższa regulacja wydana została z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może wykraczać poza materię przewidzianą w ustawie, która zawiera normę kompetencyjną. Natomiast Rada Gminy Tworóg nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązki określone w § 5 Regulaminu przekroczyła zakres delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tworóg wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że jest ona bezpodstawna i nieuzasadniona. Wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 pkt 1b ww. ustawy Rada Gminy uchwalając Regulamin określa w nim m.in. wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące usuwanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Te wymagania to zestaw czynności koniecznych dla utrzymania ładu i porządku. Kierując się tym unormowaniem Rada Gminy została wprost upoważniona do szczegółowego określenia poszczególnych czynności, które właściciele nieruchomości winni podejmować aby uporządkować błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Te czynności to odgarnianie i pryzmowanie śniegu i lodu w miejsca nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów oraz usunięcie lub ograniczenie śliskości. Tym samym Rada Gminy nie przekroczyła swoich uprawnień uchwalając Regulamin w treści określonej w jego § 5. O tym, że tak jest może świadczyć również to, że powyższa uchwała nie została podważona przez nadzór prawny Wojewody śląskiego, a pozytywną opinie w tej sprawie wydał przed jej uchwaleniem także Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w Bytomiu. Złożona skarga, zdaniem organu, godzi w zagwarantowaną ustawowo samorządność gmin w zakresie ich samodzielnego prawa do kształtowania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 12 lutego 2016 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach rozszerzył zakres skargi obejmując wnioskiem o stwierdzenie nieważności także wyraz "oraz" na początku wskazanego w skardze fragmentu § 5 Regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w zaskarżonej przez Prokuratora części. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jak wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zatem z art. 94 Konstytucji RP jego treść powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Oznacza to nie tylko konieczność ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania aktu delegacji, dokładnego zastosowania się do dyrektyw wiążących prawodawcę lokalnego, ale i zakaz, co do zasady, powtarzania tych uregulowań, które zostały już zawarte w źródle prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie zaś modyfikowania przepisów ustawowych (por. np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1731/13). Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową należy zatem uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w przypadku ich zaskarżenia do sądu przez prokuratora należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Objęty skargą fragment Regulaminu został podjęty z naruszeniem powyższych zasad, nie znajdując uzasadnienia w przepisach ustawowych. Jak to zasadnie stwierdzono bowiem w skardze zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (w tym prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, mycia i naprawy pojazdów samochodowych); rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania; częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego; innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe; wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej; wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy zwrócić uwagę, że art. 4 ustawy formułuje zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie przekazane zostało do kompetencji Rady Gminy. Trafnie zatem podnosi skarżący Prokurator, iż Rada Gminy Tworóg przekroczyła w części skarżonej uchwały delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z nim była uprawniona jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Bez wątpienia w oparciu o taką delegację nie można było nakazać właścicielom nieruchomości usuwania bądź ograniczania śliskości na terenie nieruchomości, dodatkowo zobowiązując ich do usunięcia środków użytych w celu ograniczenia śliskości i wskazując termin wykonania tego obowiązku jako niezwłoczny. Z całą pewnością nie stanowi takiego upoważnienia art. 5 ust.1 pkt 5 ustawy, który nakłada na właścicieli obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie, ponieważ tak sformułowany obowiązek jak w § 5 skarżonej uchwały wykracza poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. W ocenie składu orzekającego § 5 skarżonego Regulaminu w zakresie w jakim zobowiązuje właścicieli nieruchomości do "podjęcia działań zmierzających do usunięcia śliskości lub co najmniej ograniczenia śliskości na terenie nieruchomości" narusza prawo i niezbędne jest stwierdzenie jego nieważności w zaskarżonej części. W konsekwencji należy stwierdzić także nieważność § 5 Regulaminu w zakresie jego ostatniego zdania, stanowiącego, iż "środki użyte do tych celów należy usunąć z nieruchomości niezwłocznie po ustaniu przyczyn ich zastosowania", gdyż jak wyżej wykazano, regulacja taka nie znajduje oparcia w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na marginesie Sąd zauważa, że prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt 1121/14 tut. Sąd stwierdził nieważność § 5 uchwały Rady Gminy Tworóg z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXVI/241/2012 to jest uchwały bezpośrednio poprzedzającej uchwałę zaskarżoną obecnie, w zakresie analogicznego brzmienia słów "podjęcie działań zmierzających do usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości na terenie nieruchomości. Środki użyte do tych celów należy usunąć z nieruchomości niezwłocznie po ustaniu przyczyn ich zastosowania". W konsekwencji powyższych uwag Sąd uwzględnił skargę i w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.