II SA/Gl 114/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził i udzielił pozwolenia dla inwestora [A] S.A. z siedzibą w B. na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu – przy ul. [...] w K., na terenie działek nr 1, 2 i 3 k.m. 1 obręb [...]. Jednocześnie zobowiązał inwestora do tego, aby przed przystąpieniem do użytkowania budynków A i B zostały zrealizowane roboty związane z przebudową sąsiadującej z inwestycją stacji LPG. Odwołanie od tej decyzji złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zarzuciła organowi I Instancji: - przyjęcie w projekcie błędnej ilości miejsc parkingowych tj. 0,95 na mieszkańca w sytuacji, gdy dla takiego przedsięwzięcia współczynnik powyższy powinien wynosić 1,5; - brak dokładnego ustalenia warunków geologicznych na obszarze planowanego przedsięwzięcia. Wątpliwości odwołującej się budzi treść uzgodnienia z Prezesem WUG w K. W jej ocenie w miejscu posadowienia budynków miała miejsce płytka eksploatacja złóż węgla kamiennego, która została zakończona w 1929 r.; - błędne ustalenia w zakresie możliwości doprowadzenia mediów do planowanego przedsięwzięcia. W ocenie odwołującej się przepustowości zarówno instalacji gazowej jak i sanitarnej jest niewystarczająca; - nieobjęcie pozwoleniem na budowę planowanego zjazdu z ul. [...], sieci uzbrojenia podziemnego, przyłączy i zbiornika retencyjno-przepływowego; - nieuzasadnione przyjęcie, iż budynki mogą zostać zlokalizowane w odległości mniejszej niż 60 metrów od istniejącej stacji paliw LPG, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej produktów naftowych i ich usytuowanie. Do odwołania dołączono pismo podpisane przez członków [...] Spółdzielni Mieszkaniowej zawierające szereg innych zastrzeżeń dotyczących planowanego przedsięwzięcia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...]: - uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim organ zobowiązał inwestora do tego, aby przed przystąpieniem do użytkowania budynków A i B zostały zrealizowane roboty związane z przebudową sąsiadującej z inwestycją stacji LPG – i umorzył postępowanie w przedmiocie tego obowiązku, - w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Uchylenie w części decyzji organ II instancji uzasadnił tym, iż zobowiązanie do dokonania robót przy stacji LPG (którego w dodatku właścicielem jest inny podmiot) nie mieści się w zakresie kwestii możliwych do uregulowania w pozwoleniu na budowę. W pozostałym zakresie decyzja Prezydenta Miasta K. została uznana za zgodną z prawem. W szczególności organ odwoławczy stwierdził, że: - ilość miejsc postojowych dla planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...]r. nr [...]. Określono tam współczynnik 0,91 miejsca na jednego mieszkańca (około 231 miejsc postojowych). Skoro więc w pozwoleniu na budowę określono ten współczynnik na 0,95 (230 miejsc postojowych – przy zmniejszonej liczbie mieszkańców) – nie można mówić, iż doszło tu do naruszenia prawa, - ustalenia w zakresie przydatności terenu pod budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych dokonane przez organ są prawidłowe. Wynika to z przedłożonych opinii geotechnicznych oraz "Sprawozdania z prac wiertniczo-iniekcyjnych zabezpieczających podłoże terenu działek nr 4; 1; 2; 3 i 5 zlokalizowanych przy ul. [...] w K. przed wpływami dawnej eksploatacji węgla kamiennego". Zgodnie z tym sprawozdaniem w roku 2008 zrealizowano prace podsadzkowe metodą suspensji cementowo-popiołowej. Niezależnie od tego pozwolenie na budowę zostało uzgodnione z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego. Organ współdziałający nie stwierdził tam możliwości wystąpienia zagrożeń o charakterze geologicznym, - za bezprzedmiotowy uznał organ zarzut odnoszący się do przepustowości sieci gazowej i sanitarnej. W aktach sprawy znajdują się uzgodnienia z dysponentami sieci, którzy stwierdzają, iż są w stanie zapewnić potrzeby nowobudowanych budynków, - podobnie organ II instancji ocenił zarzuty dotyczące nieobjęcia pozwoleniem na budowę zjazdu z ulicy [...] oraz sieci podziemnego uzbrojenia terenu. Kwestie te mogą zostać uregulowane w drodze odrębnych postępowań. Najobszerniejsza część uzasadnienia dotyczyła możliwości zlokalizowania budynków w odległości nawet 31,20 m (budynek A) od istniejących naziemnych zbiorników LPG. Organ wskazał, iż inwestor zawarł z właścicielem stacji paliw stosowną umowę na mocy której ten ostatni zobowiązał się przebudować stację w ten sposób, iż zostanie ona wyposażona w zbiorniki podziemne. Odnosząc się do zgodności zamierzenia z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej produktów naftowych i ich usytuowanie organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1031/12, gdzie skład orzekający uznał, iż "skarżąca spółka upatruje wadliwości tej decyzji w naruszeniu (kwalifikowanym) § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia [...], które określa sposób usytuowania butli z gazem płynnym od budynków w tym m.in. od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych i zamieszkania zbiorowego. Odległość ta powinna wynosić 60 m. [...] Jak bowiem wynika z § 3 rozporządzenia [...] rozporządzenie to stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów. W konsekwencji zatem rację ma organ, że przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania przy budowie innych obiektów budowlanych [...]". Organ powołał tu również wyrok WSA w Warszawie o sygnaturze VII SA/Wa 1671/13 i NSA o sygnaturze II OSK 1411/14. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie: - § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - art. 39 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, - § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 2014 r. (powinno być 21 listopada 2005 r.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej produktów naftowych i ich usytuowanie. W uzasadnieniu została podniesiona argumentacja tożsama z wcześniej przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], w sprawie pozwolenia na budowę oraz zatwierdzająca projekt budowlany dla przedsięwzięcia: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu – przy ul. [...] w K., na terenie działek nr 1, 2 i 3 k.m. 1 obręb [...]. Decyzja ta, w zasadniczej swojej części została utrzymana decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Szczegółowe wymagania co do projektu budowlanego określa zaś art. 34 ustawy. Zgodnie z jego ust. 1 "projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [...]". W świetle art. 34 ust. 3 powinien on zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych; 3) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych; 4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych; 5) informację o obszarze oddziaływania obiektu. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo oceniły zgodność zamierzenia z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonymi decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]. Ustala ona ilość miejsc parkingowych na około 231. Projekt budowlany określa zaś liczbę tych miejsc na 230. Nie można tu zatem mówić o naruszeniu prawa a w szczególności § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Okoliczność, iż zdaniem skarżących miejsc tych powinno być więcej, dla sprawy nie ma żadnego znaczenia. W ocenie składu orzekającego organy administracji prawidłowo dokonały oceny przydatności terenu pod zabudowę, ze względu na zagrożenia eksploatacją górniczą. Przede wszystkim uzgodniono wydanie decyzji z Prezesem WUG, jako organem administracji specjalnej w zakresie geologii i górnictwa. O prawidłowości tych ustaleń świadczy również dokumentacja suspensji cementowo-popiołowej. Brak przesłanek by twierdzić, iż zabiegi te zostały wykonane w sposób nieprawidłowy. Za zupełnie nieuzasadniony Sąd uznaje zarzut dotyczący braku współdziałania z Konserwatorem Zabytków, ze względu na umożliwienie zaopatrzenia w gaz i odprowadzania ścieków, w sytuacji gdy z akt sprawy i oświadczeń dysponentów sieci wynika jasno, iż są oni w stanie zapewnić dostawy gazu i odprowadzać ścieki. Nie będzie więc konieczności wykonywania robót w tym zakresie. Sąd uznaje w pełni argumentację, iż nie stanowi naruszenia prawa nieobjęcie pozwoleniem na budowę zjazdu z ulicy [...] oraz sieci podziemnego uzbrojenia terenu. Kwestie te mogą zostać uregulowane w drodze odrębnych postępowań na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Za zasadny jednak skład orzekający uznał zarzut dotyczący naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853). Nie jest sporne, że w najbliższym sąsiedztwie inwestycji znajduje się stacja paliw LPG. Odległość jednego z projektowanych budynków od zbiorników z gazem wynosi około 30 metrów. Zgodnie zaś z § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż [...] 60 m – od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego". Zarówno organ I instancji, jak i Wojewoda [...] uznali, iż wymóg określony w § 124 rozporządzenia w rozpatrywanej sprawie nie znajdzie zastosowania. Oparli się przy tym na treści § 3 ust. 1 in principio rozporządzenia, zgodnie z którym jego przepisstosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów. Nie znajdują zatem zastosowania do innych obiektów. W tym zakresie powołały się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1031/12 oraz WSA w Warszawie o sygnaturze VII SA/Wa 1671/13 i NSA o sygnaturze II OSK 1411/14. Jednakże co warte podkreślenia, wszystkie powyższe wyroki dotyczyły nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych i oceniano w nich rażące naruszenie prawa. Niezależnie od stanowisk wyrażonych we wspomnianych wyżej wyrokach skład orzekający w niniejszej sprawie nie zgadza się z wykładnią zastosowaną przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wynika z niej bowiem, iż w sytuacji budowy stacji LPG w pobliżu budynków mieszkalnych odległość 60 m musi zostać zachowana. Jeśli jednak inwestor zamierza wybudować budynek w pobliżu stacji, żadne normy nie obowiązują. W ocenie sądu takie stanowisko stoi w oczywistej sprzeczności w wykładnią celowościową zarówno art. 3, jak i 124 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. Wprowadzenie limitów odległości magazynów butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzaczy tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorników gazu płynnego służą wszak zapewnieniu bezpieczeństwa innych obiektów w razie wystąpienia sytuacji awaryjnej. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonowanie stacji LPG stwarza zagrożenie wybuchem. Wspomina o tym zresztą organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji. Podnosi, iż w sprawie został opracowany raport bezpieczeństwa i wynika z niego konieczność wprowadzenia dodatkowych zabezpieczeń, w tym samozamykaczy do drzwi ewakuacyjnych oraz wykorzystanie do przeszkleń szkła klejonego. Powyższe okoliczności wskazują, iż przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej produktów naftowych i ich usytuowanie znajdują zastosowanie także w przypadku lokalizacji budynków mieszkalnych przy istniejących obiektach budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych. Należało zatem uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K., przy czym przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.